Werken aan een begaanbaar pad voor maatwerk bij multiproblematiek

Samen werken aan betere mogelijkheden om de kwetsbaarste huishoudens te helpen

Mensen in multiprobleemsituaties kunnen volledig klem komen te zitten tussen de regels van verschillende instanties. De situatie is soms zo complex dat ook hulpverleners vastlopen en er op lokaal niveau geen oplossing kan worden gevonden. Bij de start van het Programma Maatwerk Multiprobleemhuishoudens in 2019 deed staatssecretaris Van Ark namens de vijf opdrachtgevende ministeries (SZW, BZK, JenV, OCW en VWS) een oproep om samen te werken aan een aantal nieuwe interventies en mogelijkheden voor professionals in het sociaal domein om inwoners met problemen op meerdere levensgebieden sneller en beter te kunnen helpen over domeingrenzen heen. Zes landelijke uitvoeringsorganisaties en 17 gemeenten schaarden zich achter dat statement. Zij werkten vanaf de start mee aan de ontwikkeling van de bouwstenen van het programma. 

Tussenstand na 2 jaar PMM

Inmiddels is een aantal bouwstenen operationeel en beschikbaar voor alle gemeenten, zoals het landelijk maatwerkloket multiproblematiek, het landelijk maatwerkregister, het landelijke escalatieteam en (voor het zorgdomein) de overbruggingsprocedure. Ook de masterclass ‘ruimte voor maatwerk in wet- en regelgeving’ die is ontwikkeld voor overheidsjuristen, beleidsmedewerkers en sociaal werkers wordt inmiddels breder aangeboden. Er is zeker nog het nodige door te ontwikkelen aan deze bouwstenen, maar de basis staat. Professionals van de deelnemende partijen zijn er overwegend enthousiast over. Het maatwerkregister werd recent zelfs aangemerkt als ‘een cadeau aan de uitvoering’.

Het aantal deelnemende partijen groeit gestaag. Op dit moment zijn 6 ministeries, meer dan 10 landelijke uitvoeringsorganisaties en meer dan 50 gemeenten aangehaakt.

Het wetgevingstraject, maar ook het inrichten van het systeemleren, de doorontwikkeling van het landelijk maatwerkloket en vooral het realiseren van de benodigde mindshift binnen de aangesloten partijen, vergen een langere adem.    

Uitdagingen voor PMM

De opgave waarvoor PMM staat is complex: een begaanbaar pad aanleggen om in de systeemwereld oplossingen mogelijk te maken voor de meest urgente gevallen waar de leefwereld vastloopt. Dit vraagt om het maken van effectieve verbindingen over tal van scheidslijnen heen. Tussen leef- en systeemwereld is het noodzakelijk daadwerkelijk te leren openstaan voor elkaars werkelijkheid en elkaar te leren verstaan. Dat vergt een lange adem en, zeker binnen het rijk, een ‘mindshift’. En dan nog wel een mindshift van de lastigste soort, waarbij het niet gaat om vervanging van het ene (werken naar de letter van de wet, streven naar voorspelbaarheid en standaardisering, risicomijdendheid) door het andere (werken volgens de geest van de wet, streven naar optimale outcomes, risicobereidheid), maar om het leren situationeel te schakelen tussen die twee.

Binnen de systeemwereld is het nodig effectieve verbindingen en een nieuwe werkwijze te creëren tussen overheidslagen (Rijk, gemeenten, uitvoeringsorganisaties); tussen departementen; tussen afdelingen binnen de departementen en tussen disciplines (denk aan beleid en juridische zaken). Met andere woorden: om de opgave te verwezenlijken dient een groot aantal actoren, perspectieven, belangen en paradigma’s verleid te worden om samen te werken buiten de veiligheid van de reguliere routines. Daarbij moe(s)ten deels nieuwe procedures, oplossingen en instrumenten werkendeweg gecreëerd worden. Ook moet daarbij een gezamenlijk gedeeld beeld van ‘de bedoeling’ gevormd en vastgehouden worden. 

Daarnaast staat de opdracht aan PMM niet op zichzelf: er zijn tal van aanpalende trajecten die eveneens gericht zijn op meer ruimte voor de menselijke maat bij de uitvoering van wet- en regelgeving en op het mogelijk maken van de daarvoor noodzakelijke samenwerking en gegevensdeling. Dat was al zo bij de start van het programma maar is in een stroomversnelling geraakt sinds de toeslagenaffaire. Die samenloop met aanpalende trajecten is helpend, omdat daarmee massa en momentum ontstaat die PMM alleen nooit had kunnen genereren. Maar het vergt ook veel aandacht, zowel in de communicatie als om te signaleren waar eventueel verwarring ontstaat, waar trajecten elkaar voor de voeten dreigen te lopen of doublures optreden.

Dat de betrokken partijen elkaar, ondanks deze uitdagingen, in de afgelopen 2 jaar hebben vastgehouden en samen zo ver gevorderd zijn in de realisatie van de ambities, geeft blijk van grote gezamenlijke inzet en wil om dit te doen slagen.   

Doorontwikkeling

De opdrachtgevende DG-en hebben besloten om PMM voorlopig voort te zetten, zodat de bouwstenen verder gebracht kunnen worden. Er wordt momenteel gewerkt aan een plan voor de doorontwikkeling van PMM. De ambities voor de doorontwikkeling van de bouwstenen vormen het vertrekpunt. Daarbij wordt ook gekeken naar de meest effectieve en stelselconforme toekomstige (structurele) governance.

Meer weten over de bouwstenen van PMM?

De bouwstenen waaraan wordt gewerkt komen voort uit een verkenning die in 2018-2019 in samenspraak met het veld is gedaan naar wat het rijk nog zou kunnen doen om maatwerk, waar dat nodig is, beter mogelijk te maken (zie Eindrapport Verkenning Regeling Maatwerk Multiprobleem Huishoudens | Rapport | Rijksoverheid.nl). Het gaat daarbij zowel om wettelijke instrumenten als om organisatorische condities, kennis en vaardigheden, en om duidelijkheid over ‘de bedoeling’:

• Er worden bestuurlijke afspraken gemaakt: over het uitdragen door bestuurders van de bedoeling van de wetten die hun organisaties uitvoeren; over het geven van rugdekking aan de uitvoering om maatwerk te bieden in gevallen waar uitvoering volgens de letter van de wet niet bijdraagt aan de bedoeling; over het (doen) aanwijzen van maatwerkfunctionarissen en inrichten van een escalatieroute in hun organisaties; over samenwerking tussen organisaties rond gevallen van multiproblematiek; en over commitment om indien nodig met bestuurders van andere partijen in het Landelijk Escalatie Team oplossingen te zoeken bij patstellingen.  Dit moet bijdragen aan een cultuur waarin het vanzelfsprekend is om te doen wat nodig is.
• Er is een landelijk register van maatwerkfunctionarissen opgezet waarmee coördinerende professionals van gemeenten en landelijke uitvoeringsorganisaties elkaar sneller en eenvoudiger kunnen bereiken voor overleg over urgente multiprobleemsituaties. Tevens wordt hiermee gestimuleerd dat gemeenten en uitvoeringsorganisaties een functionaris in positie brengen en opdracht geven om zo nodig maatwerk te leveren bij urgente complexe sociale problematiek.
• Er is een landelijk maatwerkloket multiproblematiek (LMM) ingericht: een interdepartementaal aanspreekpunt bij het Rijk waar professionals terecht kunnen om vastgelopen multiprobleemsituaties waarbij Rijk of andere overheidsorganisaties onderdeel zijn van de patstelling te helpen oplossen. Het loket verzamelt tevens signalen ten behoeve van systeemleren.
• Er is een landelijk escalatie team (LET) gestart waar doorbraken kunnen worden geforceerd in situaties waarin dat lokaal niet is gelukt en waarbij landelijke uitvoeringsorganisaties onderdeel zijn van de patstelling. Onder leiding van een onafhankelijk voorzitter komen de bestuurders of directeuren van de bij de casus betrokken instanties bij elkaar om aan een oplossing te werken. Het LET vormt daarnaast een platform om te leren van knelpunten die zich voordoen.
• Er wordt gewerkt aan een overbruggingsprocedure die het mogelijk maakt dat, daar waar de betrokken partijen het eens zijn over wat in een bepaalde casus passende en benodigde zorg en ondersteuning is (en deze beschikbaar is), de inzet van deze zorg en ondersteuning niet hoeft te wachten op het beslechten van discussie over financiering.
• Er is een masterclass ontwikkeld over ‘ruimte voor maatwerk in wetgeving’ voor overheidsjuristen, beleidsadviseurs en sociaal werkers die door de Academie voor Wetgeving en Overheidsjuristen in samenwerking met de landsadvocaat wordt aangeboden. Daarnaast vindt overleg plaats met de beroepsopleidingen voor sociaal werkers en de beroepsverenigingen over meer aandacht in opleidingen en trainingen voor het bieden van maatwerk binnen de kaders van wet- en regelgeving.
• Door middel van communicatie wordt gewerkt aan aandacht voor werken volgens de bedoeling en aan meer bekendheid en kennis van bestaande instrumenten en wettelijke ruimte om oplossingen te bieden in geval van multiproblematiek. Via communicatie wordt ook gepoogd om belemmerende en onjuiste beelden over tuchtrecht, waardoor professionals zich belemmerd kunnen voelen om maatwerk te leveren, weg te nemen.

Naast de bovenstaande instrumenten die aangrijpen op organisatorische condities, kennis en vaardigheden en bestuurlijke afspraken, werkt PMM ook aan verkenning en voorbereiding van mogelijk benodigde wetgeving:

• Een overkoepelende afwijkingsbevoegdheid waarmee landelijke uitvoerders en gemeenten een expliciete legitimatie krijgen om in vastgelopen multiprobleemsituaties indien nodig af te wijken van de wetten die zij uitvoeren. De bestaande hardheidsclausules in de bestaande wetten – voor zover al aanwezig – zijn in deze situaties niet altijd voldoende. Of het huidige systeem van wetgeving is in die gevallen te complex waardoor men hier in praktijk geen gebruik van weet te maken.
• Een afstemmingsbepaling die een wettelijke grondslag biedt voor het delen van noodzakelijke informatie om tot oplossingen te komen in urgente multiprobleemsituaties, zowel tussen betrokken overheidsinstanties onderling als binnen het Landelijk Maatwerkloket en het LET. Er wordt nauw afgestemd op het Wetsvoorstel aanpak meervoudige problematiek sociaal domein (Wams), dat mogelijk (deels) al in de benodigde grondslag voorziet.
• Een time-out bevoegdheid voor gemeenten om in multiprobleemsituaties complicerende besluiten van landelijke uitvoeringsorganen tijdelijk te kunnen doen opschorten, zodat tijd wordt gecreëerd om in overleg met alle betrokken actoren gezamenlijk tot een maatwerk-oplossing te komen. De time-outbevoegdheid biedt een mogelijkheid om de effectuering van besluiten op te schorten (inclusief de termijn voor bezwaar en beroep), maar nadrukkelijk niét om in de inhoud van die besluiten te treden.

Zie voor meer informatie: Programma Maatwerk Multiprobleemhuishoudens

Alinda van Bruggen is sinds de start als adviseur betrokken bij het interdepartementale kernteam van PMM en werkt nu samen met organisatieadviseurs vanuit SZW en leden van het kernteam aan een plan voor de doorontwikkeling en toekomstige governance van (de onderdelen van) het programma.