Auteurs: Gert Boeve, Harry ter Braak
In de huidige netwerksamenleving is er geen organisatie die alleen de markt kan bedienen. Ook overheden moeten samenwerken om hun doelen te bereiken. En dat gaat niet per se altijd goed… We zien allerlei problemen zoals grote financiële tekorten, het gevoel geen grip te hebben, gebrek aan democratische legitimiteit, gebrek aan adequate besturingsinformatie, voortdurende reorganisaties, ondermaats management, grote ontevredenheid en frustraties.
“Een soort schaduwoverheid. Het is de enige lokale overheid waar je niet op stemt: de gemeenschappelijke regeling. Die blijkt een bodemloze put waarin miljarden verdwijnen. De gemeenteraden hebben niets te zeggen. Het is tekenen bij het kruisje.”(Uit: Onderzoek gemeentelijke samenwerkingsverbanden een soort schaduwoverheid. Door Belia Heilbron, Michelle Salomons en Felix Voogt. , De Groene Amsterdammer, 9 maart 2022)
De in de Groene Amsterdammer genoemde symptomen zijn voor ons herkenbaar en geven aanleiding tot grote zorg. Tot zover kunnen we meegaan met de diverse wetenschappers die in het artikel aan het woord zijn. Maar met de diagnose totaal niet.
Een onderneming heeft altijd een eigenaar. Die eigenaar heeft normaal gesproken zijn focus op de gezondheid van de onderneming. Die gezondheid vraagt serieuze aandacht voor passend leiderschap, een adequate voorziening van middelen, waaronder professioneel en adequaat toegerust personeel, een goede relatie met de afnemers en een passend, niet klant gezwicht, aanbod van producten en diensten. Daar laten overheden het in onze visie te vaak liggen.
Wat wij zien is dat overheden structureel een gebrek aan aandacht hebben voor goed eigenaarschap van verbonden partijen. Verbonden partijen, samenwerkingsverbanden van gemeenten, zijn organisaties waarbij die gemeenten stevige financiële en bestuurlijke belangen hebben. Gemeenten hebben de wettelijke plicht een nota verbonden partijen te produceren waarin zij vastleggen hoe ze zich tot die verbonden partijen willen verhouden. Uit ons onderzoek naar die “nota’s verbonden partijen” blijkt dat er veel aandacht is voor het opdrachtgeverschap en maar (te) beperkt voor het eigenaarschap. Daarover publiceerden we eerder in het Tijdschrift voor Public Governance en Control.
Aanleiding voor ons onderzoek was dat we in onze adviespraktijk vaak opdrachten hadden om uit te zoeken wat er nu echt aan de hand was. Keer op keer wisten ambtenaren en bestuurders onvoldoende wat hun mogelijkheden waren. Waren motieven voor gemaakte keuzes onduidelijk, ingegeven door angst en/of onvoldoende doordacht in hun werking. Ook organiseerden we simulaties met wethouders en met managers waarbij we ze cases voorschotelden die totaal verkeerd werden beoordeeld. Vaak toonden de deelnemers zich verbijsterd over wat er echt aan de hand was en vroeg zich af waarom men dat niet eerder zelf gezien had.
Daar waar het eigendom vervolgens beter geregeld werd, gingen managers opeens beter functioneren, werd de organisatie aantoonbaar productiever, werden de kosten minder en beter beheerst en kreeg het bestuur betere stuurinformatie. Het aantal bestuursvergaderingen kon drastisch worden verminderd omdat er minder problemen waren. Het vraagt wel een goed doordenken welke bevoegdheden je waarom waar neerlegt.
In het artikel in de Groene Amsterdammer wordt erop gewezen dat er veel tekorten ontstaan bij gemeenschappelijke regelingen. Niet nagegaan wordt wat de oorzaken zijn en in welke mate die heel voorspelbaar zijn. Niet zelden zien wij dat deelnemers van de regeling meer of iets anders vragen dan oorspronkelijk in de begroting van de regeling was voorzien, of voor een dubbeltje op de eerste rang willen zitten. Maar ook is niet onderzocht wat de oorzaak van de tekorten was. Laten we een voorbeeld noemen. Een aantal jaren geleden heeft het Rijk bedacht dat de milieuvergunningverlening en handhaving van gemeenten en provincies in regionale uitvoeringsdiensten (ook wel omgevingsdiensten genoemd) ondergebracht moesten gaan worden. Gemeenten waren veelal geen voorstander daarvan. Dat heeft het proces van totstandkoming serieus vertraagd. Uiteindelijk zijn ze er gekomen. Gemeenten hebben, hoewel ze er mede-eigenaar van werden, te vaak geprobeerd het budget dat die diensten meekregen om hun werk te doen zo laag mogelijk te houden. Bovendien hebben ze geprobeerd de beste mensen in eigen dienst te houden, wat tot gevolg had dat de diensten niet op voorhand het beste personeel meekregen. Dan hoef je niet slim te zijn om te bedenken dat die diensten na enige opstartjaren naast kwaliteitsproblemen, serieuze financiële tekorten moesten melden. Vrijwel alle omgevingsdiensten hebben die problemen gekregen. Dat onderschrijft dan weer de symptomen die in het artikel in de Groene Amsterdammer beschreven zijn, maar wijst wel op een totaal andere analyse en passende oplossing.
Wij constateren in onze beroepspraktijk ook dat er weinig aandacht is voor een goede democratische controle. Gemeenteraden kunnen op elk moment zorgen dat hun positie in een gemeenschappelijke regeling goed geregeld is. En ook dat in een adequate informatievoorziening voorzien is. Bij trainingen die we voor de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden verzorgen, constateren we dat gemeenteraden vaak geen idee hebben van hun mogelijkheden. Zeker, het is niet gemakkelijk, want je moet het samen doen met de partners in de samenwerking. En ja, het is veelal interessanter om je bezig te houden met een plan voor een nieuwe woonwijk, dan met de gemeenschappelijke regeling. Maar democratie vereist dat je die organiseert op de schaal waarop je bestuurt en dat is vaak op regionale schaal. Willen gemeenteraden meer grip hebben dan moeten zij samenwerken met hun collega’s in de regionale samenwerking. Dan kun je dus minder (lokale) politiek bedrijven en moet je meer besturen – als gemeenteraad ben je per slot het hoogste bestuursorgaan.. Tekenen bij het kruisje? Dat gevoel ontstaat alleen als je je verantwoordelijkheid eerder niet hebt genomen!
Gert Boeve
Adviseur
