Het vertrouwen in de overheid staat onder druk. Dat is geen nieuws meer. Er is de afgelopen paar jaar veel en vaak verontwaardigd geschreven over allerlei knelpunten en affaires, zowel rond politiek en bestuur als rond de uitvoering van overheidstaken. Denk aan de aardbevingsschade en het haperen van de hersteloperaties, de stagnatie bij het CBR, de misstanden en problemen in de jeugdhulp… Om van de toeslagenaffaire nog maar niet te spreken. Terecht wordt dan doorgaans verbetering gevraagd. En die wordt doorgaans ook haastig toegezegd, waarna de actieplannen en daadkrachtige aanpakken over elkaar heen buitelen, maar er uiteindelijk slechts zelden fundamentele verbeteringen worden doorgevoerd.
Fundamentele verbetering gaat wat ons betreft over ‘gewoon’ behoorlijk organiseren om de publieke taken doeltreffend en doelmatig te kunnen uitvoeren. Daarvoor gelden een aantal algemene beginselen, die eigenlijk vanzelf spreken, maar helaas juist binnen de overheid lang niet altijd vanzelfsprekend worden toegepast of herkend. En ja, ook politieke druk speelt daarbij een rol, maar wie alleen daarnaar kijkt gaat voorbij aan organisatorische hygiënefactoren die juist een tegenkracht kunnen vormen.
In de afgelopen decennia is er gelukkig best veel aandacht geweest voor algemene beginselen van behoorlijk bestuur en ‘good governance’ codes. Die zijn ook bij de meeste bestuurders en managers in het publieke domein redelijk bekend. Des te wonderlijker is het dat er nauwelijks aandacht is geweest voor algemene beginselen van behoorlijk organiseren. Immers, niet alleen voor bestuur en governance geldt dat er eisen gesteld mogen worden. Voor iedereen die met publieke middelen werkt aan de realisatie van maatschappelijke doeleinden geldt dat een aantal basisbeginselen van organiseren in acht genomen dienen te worden (die overigens net zo goed van toepassing zijn in het private domein).
Misschien lijkt het niet nodig om stil te staan bij algemene beginselen van behoorlijk organiseren , maar het zijn geen open deuren. Onze waarneming is dat er juist rond deze basisbeginselen veel mis gaat.
Wij onderscheiden een tiental algemene beginselen van behoorlijk organiseren, maar focussen in dit artikel op de eerste: het contributiebeginsel.
Het contributiebeginsel houdt in dat alles wat in de organisatie gebeurt, moet bijdragen aan de externe opgave van de organisatie. De externe opgave is dus altijd het ijkpunt aan de hand waarvan beargumenteerd moet kunnen worden dat een bepaalde activiteit, beleidsregel, uitvoeringsregels, procedure of investering passend is (namelijk: het draagt bij aan…).
Dat wil niet zeggen dat er geen tijd, aandacht en middelen besteed zouden mogen worden aan onderhoud van de organisatie en systemen; aan het aantrekken, ontwikkelen en binden van medewerkers; of aan het creëren van draagvlak en het afleggen van verantwoording. Integendeel, zonder aandacht daarvoor komt de duurzame realisatie van de opgave in gevaar. De vraag die daarbij wel steeds gesteld dient te worden, is in hoeverre een activiteit of investering bijdraagt aan de realisatie van de externe opgave. In onze waarneming wordt die vraag met name in overheidsorganisaties te weinig gesteld. Met als gevolg een serieus risico op evenwichtsstoornissen en organisatie-obesitas.
Evenwichtsstoornissen zien we met name in overheidsorganisaties die dichtbij ‘de politiek’ opereren. Departementen, waar het kunnen beantwoorden van Kamervragen voor al het andere gaat. Waardoor soms meer dan 75% van de capaciteit opgaat aan (anticiperen op) het afleggen van politieke verantwoording en slechts een klein deel van de capaciteit kan worden ingezet voor het realiseren van de externe opgave die de organisatie was opgedragen. Om weerbaar te zijn tegen die druk is het van belang om regelmatig stil te staan bij het contributiebeginsel. En om, wellicht contra-intuïtief, de politieke druk juist meer langs politieke logica te beantwoorden, door inzichtelijk te maken voor welke belangenafwegingen de organisatie zich gesteld ziet.
Organisatie-obesitas zien we eveneens, vooral bij (overheids-)organisaties waar de systeemlogica aanmoedigt tot het aanleggen van buffers door het zekerstellen van budgetten en capaciteit, of waar medewerkers en managers goed zicht op hun bijdrage aan de externe opgave ontberen. De gevallen waar de systeemlogica aanmoedigt tot het hamsteren van budgetten of capaciteit kennen we helaas allemaal. Angst om achter het net te vissen zet aan tot hoog inzetten wanneer budgetten en fte’s worden verdeeld. Angst dat mensen of middelen ook voor volgend jaar worden weggehaald als blijkt dat je ze dit jaar niet nodig hebt, zet aan om de verkregen middelen hoe dan ook op te gebruiken. Een ander mechanisme maar met hetzelfde effect, zien we waar managers en medewerkers zicht ontberen op hun bijdrage aan de toegevoegde waarde van de organisatie en de betekenis van het instituut voor de samenleving. Soms als gevolg van een te sterke focus op het eigen team, de eigen afdeling of het eigen vakgebied, soms als gevolg van een te sterke focus op de eigen directeur of bestuurder, kan bijziendheid ontstaan en een neiging om meer te bouwen aan versterking van het eigen onderdeel dan nuttig is in het licht van de externe opgave.
Vanuit bestuur en hogere managementlagen wordt vaak wel degelijk ingegrepen als obesitas ontstaat. Bijvoorbeeld door medewerkers uit hun team te halen en elders in te zetten. Het effect in de organisatie doet dan soms denken aan de effecten van een crash dieet bij overgewicht: verstoring van het evenwicht en een neiging om zo snel mogelijk de ‘tekorten’ weer aan te vullen. Hoeveel beter zou het zijn als al eerder was (bij)gestuurd op basis van het contributiebeginsel?
Daadwerkelijk in praktijk brengen van het contributiebeginsel vergt duidelijkheid voor iedereen in de organisatie over de externe opgave die gerealiseerd moet worden, en: de contributievraag een expliciete en centrale plek geven in de pdca-cyclus en dus ook frequent bespreken op ieder niveau in de organisatie evenals in de verantwoording naar politiek en buitenwereld.
Benieuwd naar de overige algemene beginselen van behoorlijk organiseren? In 2023 zullen we die in een reeks publicaties behandelen, waarbij het eerstvolgende artikel ingaat op het onverlegbare verantwoordelijkheidsbeginsel.
Harry ter Braak
Adviseur - Vennoot
