Het tegenwichtbeginsel
Organisaties in het publieke domein hebben per definitie – meer dan in het private domein – altijd te maken met potentiële belangentegenstellingen tussen de directe doelgroep(en) van hun handelen en de gewogen belangen van de samenleving die hun opdracht bepaalt en daarvoor betaalt. De opdracht van publieke organisaties wordt in principe bepaald op basis van een brede belangenafweging in de politieke arena, terwijl zij in de uitvoering van hun taken veelal een focus op en verbinding met specifieke doelgroepen moeten hebben. Om tussen die afgewogen opdracht en de als uitvoerder gewenste betrokkenheid op de eigen doelgroepen een gezond en verantwoord evenwicht te houden, is het noodzakelijk aandacht te besteden aan krachten en tegenkrachten.
Het tegenwicht-beginsel behoort tot de algemene beginselen van behoorlijk organiseren in het publieke domein[1]. Net als bij de andere algemene beginselen, geldt ook voor het tegenwicht-beginsel dat dit mogelijk door velen als een open deur beschouwd wordt. Immers, we weten allemaal dat ‘checks & balances’ georganiseerd moeten worden. Maar juist in de gebruikelijke oplossingen daarvoor, zoals het inrichten van goed toezicht en effectieve medezeggenschap, schuilt een valkuil. Want ook wanneer het toezicht in formele zin goed ingericht is, is blijvend aandacht nodig voor het risico van tunnelvisie of groupthink. Aandacht voor de vraag of de organisatie in het krachtenveld waarin die zich bevindt in evenwicht blijft.
Recente voorbeelden van publieke organisaties die uit balans geraakt zijn, laten zien hoe precair dat evenwicht is. In de media is uitgebreid aandacht besteed aan voorbeelden waar de politieke druk op overheidsorganisaties heeft geleid tot verlies van verbinding met de uitvoeringspraktijk en met de mensen die daardoor rechtstreeks geraakt worden. Verschillende media berichtten over de noodzaak van een nieuwe bestuurscultuur binnen de rijksoverheid. Een noodzaak die ook binnen het Rijk is onderkend naar aanleiding van onder meer de Toeslagenaffaire.
Vaak wordt daarbij gewezen op de noodzaak van het doorbreken van dysfunctionele dynamiek tussen politieke scoringsdrift en een ambtelijke top die te gemakkelijk meebuigt met politieke wensen. En in de media en het publieke discours wordt daaraan vaak makkelijk de conclusie verbonden dat verbetering dus ook moet beginnen bij de politiek en de ambtelijke top: als de politici hun scoringsdrift maar wat meer zouden beheersen en als topambtenaren maar wat meer ruggengraat zouden tonen, dan zal het wel beter gaan. Dat klinkt misschien logisch, maar negeert de onderliggende vraag waarvandaan tegenwicht geboden en gevoed kan worden.
Hoewel in de dynamiek tussen politiek en ambtelijke top wel problemen zichtbaar worden, ligt daar maar beperkt een aangrijpingspunt om dit te veranderen. Politieke scoringsdrift ligt buiten de invloedssfeer van de ambtelijke top, net als omzet-gestuurde media die deze uitvergroot. Politiek waarin meningsverschillen – soms zelfs ondersteund door complotdenken – zo worden uitvergroot dat het echte debat niet meer plaatsvindt en de democratie zelf onder druk komt, helpt ook niet. Zeker, het zou helpen als die dynamiek zou worden omgebogen, maar de sleutel om dat te realiseren ligt in het organiseren van tegenkracht[2]. Tegenkracht tegen politieke scoringsdrift, tegen beleidsambities die geen rekening houden met uitvoerbaarheid, tegen framing en blaming die ver af staan van de leefwereld van de mensen die het betreft.
Om tegenwicht te kunnen bieden, is een sterkere verbinding en meer open dialoog met de ‘gewone buitenwereld’ nodig. In plaats van de aandacht nog meer te richten op de politiek en de ambtelijke top en wat daar zou moeten veranderen, is het nodig om veel meer en directer in gesprek te zijn met inwoners, maatschappelijke organisaties en mede-overheden. Bij recente problemen zoals de Toeslagenaffaire, de aardbevingsschade in Groningen en andere dossiers, ontbrak het niet aan aandacht voor de politiek maar aan verbondenheid en inlevingsvermogen in de mensen die het betreft.
De dialoog met de leefwereld als tegenwicht voor de rijksoverheid om in balans te kunnen blijven in de nabijheid van de politieke dynamiek. Het organiseren van dat tegenwicht is noodzakelijk, maar niet makkelijk. De samenleving is zo meervoudig divers dat steeds de vraag zal zijn ‘met wie moeten we hierover in gesprek?’. Het organiseren van meer dialoog met een breed spectrum aan gesprekspartners is slechts de eerste stap, want vervolgens moet de organisatie kunnen omgaan met informatie die zo wordt opgehaald. De dominante dynamiek binnen de ambtelijke organisaties van het rijk is om signalen vanuit ‘de leefwereld’ ofwel terzijde te schuiven als zijnde ‘slechts een individueel geval’, ‘te complex om te hanteren’[3] ofwel om juist door te schieten in een vorm van ‘casus-fetisjisme’ (waarbij managers gretig op de stoel van professionals gaan zitten in plaats van ruimte creëren voor die professional en waarbij er van alles wordt geregeld voor zaken die nauwelijks voorkomen). Deze reacties leveren geen gezond tegenwicht. Het te gemakkelijk terzijde schuiven van signalen komt vaak voort uit een behoefte om misbruik of precedentwerking te voorkomen; het doorschieten in casusfetisjisme is een overtrokken reactie daarop.
Om de dialoog met de samenleving als gezond tegenwicht te laten fungeren tegen de druk vanuit de politiek, is het noodzakelijk om binnen de ambtelijke organisatie ruimte en rust te creëren waarin signalen uit de leefwereld met aandacht gehoord kunnen worden zonder dat daaraan direct conclusies verbonden hoeven worden. Juist ook op middelmanagementniveau. Dat vraagt om een houding waarbij angst voor alles wat de eigen patronen raakt of doorbreekt wordt verruild voor oprechte nieuwsgierigheid naar wat er in de leefwereld gebeurt. En om ruimte en repertoire om de dialoog te voeren met de samenleving en datgene wat wordt opgehaald te verzamelen als een rijk, geschakeerd beeld. Een beeld dat ambtenaren ingrediënten geeft om het noodzakelijke tegenwicht te bieden en hen in staat stelt om ‘loyaal tegen te spreken’[4].
Maar let op. Het tegenwicht-beginsel gaat niet alleen over het organiseren van tegenkracht in situaties waarin de politieke dynamiek de overhand dreigt te krijgen. Want ook het omgekeerde komt voor. Publieke organisaties waarbij klantgerichtheid doorslaat in klantgezwichtheid, door een grote betrokkenheid van uitvoerende professionals bij hun cliënten of van beleidsambtenaren bij doelgroepen en deelbelangen waarvoor zij zijn aangesteld, waarbij de bredere belangenafweging langzamerhand uit beeld raakt. Zo kunnen goedbedoeld soms uitwassen in de uitvoering ontstaat die het brede draagvlak voor ondersteuning schaden. En zo konden we verzeild raken in een stikstofcrisis. Het is dus ook van belang dat managers en bestuurders met de organisatie delen welke (belangen-)afwegingen er achter de opdracht aan de organisatie liggen en hoe die zich ook in de praktijk ontwikkelen. En dat zij daarbij blijven uitleggen in welke context deze opdracht zich afspeelt, als tegenwicht tegen een te sterke doelgroepgerichtheid.
Van managers en bestuurders van publieke organisaties mag verwacht worden dat zij zich bewust zijn van het krachtenveld rondom en in de organisatie en alert zijn op koersverschuivingen waar krachten en tegenkrachten niet in balans zijn. Maar ook dat zij daarop interveniëren en proactief tegenwicht organiseren.
Benieuwd naar de overige algemene beginselen van behoorlijk organiseren? Wij onderscheiden een tiental algemene beginselen van behoorlijk organiseren, waarover we gedurende dit jaar publiceren en waarover wij op 20 november 2023 een symposium organiseren. Binnenkort volgt een vierde artikel, waarin we ingaan op het feedbackbeginsel.
[1] Wij onderscheiden een tiental algemene beginselen van behoorlijk organiseren, waarover we gedurende dit jaar publiceren en waarover wij op 20 november 2023 een symposium organiseren.
[2] Zie ook het rapport (2022) van Noordegraaf en Van Dorp over de professionaliseringsactiviteiten van de Algemene Bestuursdienst (ABD), waarin zij signaleren dat er te weinig aandacht is voor het organiseren van tegenspraak.
[3] Voor een goede analyse, zie het NSOB-rapport “Omgaan met signalen”, 2022.
[4] Dit wordt ook geconcludeerd in een recent onderzoek in opdracht van Amsterdam, Almere en Utrecht waarin is onderzocht hoe gemeenten inwoners die gedupeerd zijn door overheidshandelen beter kunnen helpen.
Alinda van Bruggen
