Het logische prikkel beginsel
Bij iedere functie horen taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. In het publieke domein gaat het daarbij om taken van maatschappelijk belang en om publieke middelen die daarvoor beschikbaar worden gesteld. Dat legitimeert een normatieve blik op hoe met die taken en middelen wordt omgegaan.
Terwijl de algemene beginselen van behoorlijk bestuur als normatief kader voor de manier waarop de overheid omgaat met haar rol ten opzichte van inwoners en ondernemers al geruime tijd breed geaccepteerd zijn, ontbreekt een vergelijkbare set beginselen als het gaat om behoorlijk organiseren in het publieke domein. Wij doen in een reeks artikelen daarom een poging om samen met vakgenoten, op basis van ervaring, observatie en literatuur, te komen tot een set algemene beginselen van behoorlijk organiseren in het publieke domein.
Eerder schreven wij in dat kader over het contributiebeginsel, het verantwoordelijkheidsbeginsel, het tegenwicht-beginsel, het feedback-beginsel en het eigenaarsbeginsel. In dit artikel gaan we in op een zesde algemeen beginsel van behoorlijk organiseren voor het publieke domein, namelijk het logische prikkel beginsel.
Het logische prikkel beginsel: gewenst gedrag makkelijk maken, ongewenst gedrag moeilijk
De essentie van het logische prikkel beginsel is makkelijk te begrijpen. Het houdt in dat je zo organiseert dat je gewenst gedrag makkelijk maakt en ongewenst gedrag moeilijk. Makkelijk maken van gewenst gedrag kan op veel manieren, variërend van belonen tot faciliteren. En omgekeerd kan ongewenst gedrag moeilijk(er) worden gemaakt door sancties maar ook door belemmeringen in te bouwen.
Dat ligt natuurlijk erg voor de hand. Elke opvoeder en leraar past dit toe, niet alleen door gewenst gedrag te belonen en ongewenst gedrag te bestraffen, maar ook door dingen klaar te leggen voor de beoogde activiteiten en andere dingen zo nodig achter slot en grendel op te bergen. Ook de inrichting van de schappen van de supermarkt gaat uit van ‘gewenst (koop)gedrag makkelijk maken, en minder gewenst koopgedrag moeilijker’. En de meesten van ons passen het beginsel ook toe om zichzelf te helpen bij het naleven van goede voornemens: door ongezonde dingen niet binnen handbereik te zetten maar het flesje water wel; door met een vriend of vriendin af te spreken samen te gaan sporten; of door op social media je vorderingen te delen zodat je daarvoor duimpjes krijgt. Op talloze manieren sturen we zo en worden we gestuurd met behulp van ‘nudging’.
Toepassing in organisaties: enkele voorbeelden
Nogal logisch dus om dit in organisaties ook toe te passen. En dat gebeurt ook, op velerlei manieren.
Loon, bonussen, schouderklopjes en promotiekansen worden ingezet als beloning en incentive voor gewenst gedrag. Maar ook subtieler wordt het gewenste gedrag gefaciliteerd en aangemoedigd. Als we graag willen dat medewerkers bepaalde zaken consequent registreren, zorgen dat ze dat via een gebruiksvriendelijke app makkelijk kunnen doen. Als we graag willen dat iedereen goed voorbereid aan tafel komt bij een overleg, zorgen we dat tijdig een duidelijke agenda en goed leesbare stukken bij alle deelnemers in de mailbox belanden zodat niemand daarnaar hoeft te zoeken. Maar ook zaken als een nieuwjaarsreceptie of -ontbijt of een heidag aan het einde van de zomervakantie zijn subtiele prikkels om gewenst gedrag (toch weer met zin aan het werk gaan) makkelijker te maken.
Zo bezien wordt het logische prikkel beginsel in veel organisaties erg slim toegepast, in ieder geval op onderdelen. Toch gaat het ook regelmatig mis. En dat is niet verbazend, want het is razend ingewikkeld om dit op organisatieniveau goed te doen.
Toepassing over organisaties landelijk: voorbeelden en complexiteit
Dezelfde logica zou een plek moeten krijgen waar de overheid de markt(en) organiseert, ook wel bestelsturing genoemd. Op vrijwel elk domein is vanuit de verantwoordelijkheid van het kabinet het stelsel (bestel) ingericht waarbij wettelijke kaders zijn ontwikkeld die de spelregels en de grenzen van de vrije ruimte van de inwoners en haar organisaties bepalen. Grenzen die door de overheid op veel manieren passend bij het domein gehandhaafd worden en waar ze soms zelf ook andere rollen vervult. We hebben het dan over de organisatie van de gezondheidszorg, of vergunningverlening en handhaving, of maatschappelijke ondersteuning en ga zo maar door. In elk van die domeinen is ruimte voor particulier initiatief en heeft de overheid zelf ook een rol. De laatste decennia zijn politiek en bestuur sterk gericht geweest op marktwerking, privatisering, overdracht van taken naar het ‘middenveld’, taakbeëindiging en bezuinigingen. Het Rijk heeft daarnaast ook ingezet op decentralisatie van taken naar lagere overheden. Gemeenten proberen op hun beurt nieuwe arrangementen af te sluiten met maatschappelijke partners. Ook zien we nieuwe vormen van multi-governance arrangementen ontstaan waarin Rijk, provincies en gemeenten (en soms ook waterschappen) proberen te komen tot een gezamenlijke c.q. afgestemde taakuitoefening. Voorbeelden te over, bijvoorbeeld de Veiligheidsregio, de Nationale Politie en de Regionale Uitvoeringsdiensten. Het Rijk zelf wil transformeren naar een compacte ‘Rijksdienst’.
Al deze transities laten kwaliteit, effectiviteit en legitimiteit van openbaar bestuur en publieke sector niet onberoerd. Al was het maar omdat regelmatig (perverse) effecten zichtbaar worden die gewenst noch beoogd zijn. De raad voor de volksgezondheid heeft in haar recente rapport duidelijk gemaakt dat het met de organisatie van de gezondheidszorg niet goed gaat als we deze blijven organiseren zoals we dat nu doen.
Waarom effectief toepassen van dit beginsel niet eenvoudig is
Effectief toepassen van het logische prikkel beginsel vereist zicht op de optelsom van prikkels en inzicht in wat medewerkers motiveert. Beide zijn niet vanzelfsprekend aanwezig. Dat verklaart dat het sturen via KPI’s, een van de pijlers van het new public management, in veel gevallen niet tot het gewenste gedrag en resultaat leidt en soms zelfs perverse effecten heeft.
Een klassiek voorbeeld daarvan is de spijkerfabriek in de toenmalige Sovjet-Unie die opdracht kreeg om het aantal kilo’s spijkers dat per dag geproduceerd werd op te voeren. Met als gevolg dat steeds dikkere spijkers werden gemaakt, die uiteindelijk helemaal niet meer functioneel waren. Dat lijkt een flauw voorbeeld, maar dichter bij huis zijn er helaas ook voorbeelden te over.
Als scholen worden beoordeeld en universiteiten worden bekostigd op basis van het slagingspercentage, is het niet verrassend dat de norm daalt. Als zorginstellingen worden beoordeeld op doorlooptijden en succespercentages of worden bekostigd via trajectfinanciering, is het niet verbazend dat ze de risico’s van complexere gevallen liever mijden. Dat is een van de oorzaken van het fenomeen dat cliënten met multiproblematiek vaak nergens terecht kunnen: een inwoner met psychische problematiek en verslaving wordt afgewezen voor behandeling in een GGZ-instelling vanwege zijn verslaving en kan niet terecht bij de verslavingszorg vanwege zijn psychische problematiek.
Zeker in de hoek van financiën zouden veel organisaties meer oog moeten hebben voor de perverse effecten van geïntroduceerde systemen. Geld opmaken is zo soms belangrijker dan doen wat nodig is. Maar ook op bestelniveau zien we daar veel voorbeelden van. De discussies over de effectiviteit van de introductie van de DBC’s[1] in de gezondheidszorg zijn nog lang niet uitgewoed. Wordt integrale zorg voor meervoudige problematiek (en daar krijgen we met de vergrijzing steeds meer mee te maken) niet tegengewerkt door die DBC-systematiek?
Het beste wat over deze voorbeelden te zeggen valt, is dat ze laten zien dat mensen hun gedrag inderdaad aanpassen in reactie op prikkels. Maar ze laten vooral ook zien dat prikkels vaak onvoorziene effecten hebben. Effectief inzetten van prikkels om gewenst gedrag te stimuleren is minder eenvoudig dan het lijkt. Geïnspireerd door Roel in ’t Veld[i][2] zouden we het vraagstuk van organisatie en sturing willen zien in het licht van wat hij noemt reflexiviteit van maatschappelijke systemen. Hoe staat het bijvoorbeeld met de reflexiviteit van een bepaald maatschappelijk bestel? Bij reflexiviteit is de aandacht gericht op de manier waarop kennis over een systeem uitwerkt: mensen nemen kennis van de kennis, leren dus en gaan zich anders gedragen. Door ‘prikkelsturing’ gewenst gedrag verandert in pervers gedrag (het schrijven van bekeuringen wordt een doel, om een bekend voorbeeld te noemen). Reflexiviteit herontwerpt steeds opnieuw het verleden en verandert het zicht op de toekomst. Actoren die in en/of jegens die systemen optreden hebben de mogelijkheid die systemen te veranderen, mede aan de hand van de kennis die ze erover hebben verzameld.
Context en dubbele boodschappen
Om te kunnen inschatten wat het effect van een gerichte prikkel zal kunnen zijn, is aandacht voor de context nodig. In de praktijk van alledag is een veelheid aan prikkels aanwezig, die allemaal van invloed kunnen zijn op het gedrag van medewerkers. Als je de context veronachtzaamt kun je daardoor voor rare verrassingen komen te staan. Denk bijvoorbeeld aan de gemeente waar de ketensamenwerking tussen de afdeling Vergunningen en de afdeling Toezicht en Handhaving, die altijd goed was geweest, begon te haperen. Pas na geruime tijd en na diverse pogingen om te werken aan een meer samenwerkingsgerichte houding van de medewerkers, werd duidelijk dat de samenwerking was gaan haperen na de herinrichting van het stadskantoor, waarbij de afdeling Vergunningen voor het eerst een eigen koffiecorner had gekregen. Voordien deelden zij een koffiecorner met de afdeling Toezicht en Handhaving, waardoor de medewerkers elkaar meermalen per dag troffen. Een ander voorbeeld: als je wilt dat medewerkers zorgvuldig omgaan met persoonsgegevens en gevoelige informatie altijd goed beveiligd opslaan, moet het ICT-systeem dat wel mogelijk maken. Bij een te ingewikkelde of te tijdrovende identificatieprocedure om een beveiligd systeem te openen, moet je niet gek opkijken als medewerkers soms ook aantekeningen ‘tijdelijk’ even in de onbeveiligde omgeving maken en vervolgens opslaan.
Naast fysieke aspecten en ICT hebben ook de sociale en de maatschappelijke context grote impact op het gedrag van medewerkers. Slechts een klein deel van die prikkels is bewust onderdeel van de organisatie. Ruzie en conflicten tussen medewerkers, waardoor ‘kampen’ ontstaan in een organisatie, hebben vaak meer impact op het gedrag dan prikkels waarmee de manager denkt te sturen. En datzelfde geldt voor loyaliteiten, die helpend kunnen zijn, maar ook verstorend kunnen werken, bijvoorbeeld wanneer medewerkers na een fusie of reorganisatie nog loyaal zijn aan de oude situatie. Maar ook – of misschien wel juist – in dergelijke situaties, kunnen goed gekozen prikkels die het gewenste gedrag makkelijker maken, effectiever zijn dan pogingen om door middel van gesprekken tot verbetering te komen.
Een verstandige manager zorgt dat hij de context, de werkomgeving en de werkprocessen van de medewerkers die hij aanstuurt goed kent. Niet alleen van papier of van horen zeggen, maar ook uit eigen waarneming en ervaring, zodat hij zicht heeft op de optelsom van prikkels die daar werken. Daarmee kan hij ook ontdekken dat medewerkers soms dubbele boodschappen (tegengestelde prikkels) ontvangen van hun leidinggevenden. Bijvoorbeeld wanneer medewerkers verteld wordt dat een gezonde werk-rust balans belangrijk is voor de kwaliteit van het werk en dat ’s avonds en in de weekenden werken niet de norm is, maar ze wel elk weekend en ’s avonds mail van hun leidinggevende krijgen. Of wanneer de organisatie van medewerkers vraagt dat zij per geval zorgvuldige afwegingen maken en maatwerk leveren waar nodig, terwijl intussen wordt gestuurd op verhoging van het aantal afgehandelde casussen per week en voorstellen voor maatwerkoplossingen 9 van de 10 keer worden afgekeurd. Of denk aan UHT, waar de Tweede Kamer vraagt om sneller meer gedupeerden te helpen, maar tegelijkertijd zoveel druk legt op zorgvuldigheid en verantwoording dat van snellere afhandeling geen sprake kan zijn.
Dergelijke dubbele boodschappen bevatten tegengestelde prikkels, waardoor de kans klein is dat daarmee het gewenste gedrag wordt uitgelokt.
Een mooie toepassing van het logische prikkelbeginsel door juist eenduidige signalen te geven, zagen we in een gemeente die van medewerkers in de wijkteams verlangt dat ze passende oplossingen zoeken voor inwoners in complexe situaties, ook wanneer ze daarvoor moeten afwijken van beleidsregels. Om het gewenste gedrag minder spannend (dus makkelijker) te maken, heeft men daar als vast item in de jaarlijkse functioneringsgesprekken de vraag opgenomen “wanneer ben je in het afgelopen jaar bewust van de beleidsregels afgeweken?” Deze vraag geeft een duidelijk signaal dat het van medewerkers verwacht wordt dat zij af en toe die keuze maken. Het gewenste gedrag wordt zo genormaliseerd en dus makkelijker gemaakt.
Omgekeerd kwamen we ook voorbeelden tegen waarin medewerkers in twee organisaties moeten opereren en de hiërarchie daarbij niet georganiseerd was. Gevolg: de keuze werd impliciet gedelegeerd naar de medewerkers waardoor de onderlinge samenwerking binnen de beide organisaties het kind van de rekening werd.
Inzicht in wat medewerkers motiveert
Naast zicht op de optelsom van prikkels, is ook een goed inzicht nodig in wat medewerkers motiveert. Dat begint bij enerzijds algemene psychologische kennis en anderzijds het besef dat dit niet voor alle medewerkers hetzelfde is. Relevante psychologische kennis betreft in ieder geval het werk van Kahneman en Tversky over van myopie (bijziendheid) en loss aversion. Daaruit valt onder meer te leren dat directe prikkels doorgaans effectiever zijn dan uitgestelde beloningen of sancties. Met andere woorden: makkelijker maken van gewenst gedrag en moeilijk maken van ongewenst gedrag in het hier en nu zal doorgaans effectiever zijn dan het vooruitzicht van een bonus of een sanctie aan het eind van het jaar. Maar ook dat de neiging om moeilijkheden te vermijden doorgaans sterker is dan de neiging om voordeel of complimenten te verdienen.
Er zijn echter grote verschillen tussen medewerkers als het gaat om wat zij als gemakkelijk of juist belemmerend ervaren in hun werk, net als in wat zij als belonend zien. Idealiter kent een leidinggevende zijn medewerkers goed genoeg en heeft hij voldoende verbinding met de praktijk om een beeld te hebben van hoe dat bij hen zit. Lang niet in alle (overheids-)organisaties is dat vanzelfsprekend, maar leidinggevenden die daar oog voor hebben, kunnen daar veel bij winnen. In veel organisaties worden persoonlijkheidstesten, drijfverenprofielen, stijlentesten etc toegepast in de teamontwikkeling. Dat de scores van medewerkers en teams op deze testen ook veel inzicht kunnen bieden in wat hen motiveert en wat voor deze medewerker(s) of voor dit team dus effectieve prikkels zijn, wordt nog wel eens verwaarloosd.
Aandacht voor wat medewerkers motiveert wordt des te belangrijker nu veel organisaties te maken hebben met uitstroom van de laatste (post-) babyboomers, en met instroom van ‘generatie Z’. Vanuit HR is er veel kennis over wat de verschillende ‘generaties’ of cohorten motiveert. Om het logische prikkel beginsel effectief in te (blijven) zetten is het noodzakelijk dat managers en bestuurders zich daarover laten adviseren en regelmatig herijken of de prikkels die zij inzetten nog werken (reflexiviteit organiseren).
We realiseren ons overigens dat we met de keuze voor de woorden ‘logische prikkel’ ook in de complicatie treden waar verschillende logica’s, als de rationele en de emotionele logica, tegelijkertijd spelen. Het gaat te ver dat hier nu in deze fase uit te werken.
Morele dimensie van het logische prikkel beginsel
Vanuit de verantwoordelijkheid om zorgvuldig om te gaan met de maatschappelijke opgaven waarvoor publieke organisaties gesteld staan en met de publieke middelen die zij daarvoor inzetten, mag van managers en bestuurders worden verwacht dat zij gewenst gedrag makkelijk maken. Het logische prikkel beginsel is evident van belang vanuit het oogpunt van efficiency en effectiviteit. Daarnaast heeft het logische prikkel beginsel ook een moreel aspect. Ook los van de impact op resultaat en efficiency mag van organisaties – zeker als het publieke organisaties betreft – verwacht worden dat zij zorgvuldig omgaan met medewerkers: dat zij onnodige conflicten tussen het organisatiebelang en het belang van medewerkers vermijden en geen ongewenst gedrag uitlokken. Een organisatie die helden nodig heeft om het goede te doen, is een zieke organisatie. Aandacht voor ‘alignment’ tussen het belang van de organisatie en wat goed en hanteerbaar is voor medewerkers is ook een morele plicht van managers en bestuurders in het publieke domein.
Tot slot: relatie met andere beginselen
Het logische prikkel beginsel staat in nauwe relatie met de andere beginselen van behoorlijk organiseren. Zo is het bijvoorbeeld verstandig om steeds te checken wat het effect is van prikkels die je inzet (het feedback-beginsel). Het contributiebeginsel biedt houvast bij het bepalen wat gewenst gedrag is en wat niet. Het verantwoordelijkheidsbeginsel omvat ook de verantwoordelijkheid om te zorgen dat het gewenste gedrag makkelijk en ongewenst gedrag moeilijk wordt gemaakt. En in een van de volgende artikelen gaan we in op het systeem-integriteitsbeginsel, dat veel raakvlakken heeft met het logische prikkel beginsel.
Zin om mee te denken over deze beginselen? Of zou jij juist heel andere beginselen willen formuleren? Laat het ons weten! We gaan graag het gesprek aan en staan open voor kritische reacties en mee-schrijvers. Ook bent u welkom op 20 november 2023 bij het symposium dat wij hierover organiseren (deelname is kosteloos, aanmelden is noodzakelijk).
[1] DBC: diagnose-behandel-combinatie. Ziekenhuizen registreren diagnosen en behandeling in een zogenaamde Diagnose Behandel Combinatie (DBC) op basis waarvan zij de kosten daarvan in rekening brengen
[2] In ’t Veld Kennisdemocratie, p.40; Science Guide 2009
Alinda van Bruggen
