Het contingencybeginsel
Bij iedere functie horen taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. In het publieke domein gaat het daarbij om taken van maatschappelijk belang en om publieke middelen die daarvoor beschikbaar worden gesteld. Dat legitimeert een normatieve blik op hoe met die taken en middelen wordt omgegaan. Wij bepleiten daarom een explicitering (en deels herwaardering) van een aantal algemene beginselen van behoorlijk organiseren voor het publieke domein, als normatief kader.
Terwijl de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een bekend kader zijn, dat individuele burgers en ondernemers beschermt tegen onredelijk overheidshandelen, ontbreekt een vergelijkbare set beginselen als het gaat om behoorlijk organiseren in het publieke domein. Bij algemene beginselen van behoorlijk organiseren in het publieke domein gaat het ons om beginselen die in acht genomen zouden moeten worden om de samenleving en de belastingbetaler te beschermen tegen ineffectieve en inefficiënte inzet van publieke middelen vanwege vermijdbare organisatorische missers. Wij willen een poging doen om samen met vakgenoten, op basis van ervaring, observatie en literatuur, te komen tot een set algemene beginselen van behoorlijk organiseren in het publieke domein.
Daartoe doen wij een voorzet in een tiental korte artikelen, bedoeld om discussie en reacties van vakgenoten en anderen uit te lokken. Op basis van deze voorzet en de reacties die daarop komen, organiseren we op 20 november 2023 een symposium. In het symposium vragen we de deelnemers om aanscherpingen, verdieping, nuancering en aanvullingen op de ‘algemene beginselen van behoorlijk organiseren in het publieke domein’-in-wording. De opbrengsten van dit symposium vormen de basis voor een nadere uitwerking in een boek, waarbij co-auteurs van harte welkom zijn.
Eerder schreven wij in dat kader over het contributiebeginsel, het verantwoordelijkheidsbeginsel, het tegenwicht-beginsel, het feedback-beginsel, het eigenaarsbeginsel, het logische prikkelbeginsel en het symmetrische macht-beginsel. In dit artikel gaan we in op een achtste algemeen beginsel van behoorlijk organiseren voor het publieke domein, namelijk het contingency beginsel.
Het contingency beginsel: aanpassen op de omgeving
Het contingency beginsel houdt in dat keuzes ten aanzien van de organisatie altijd afgestemd moeten zijn op[1] de omgeving van de organisatie. Met andere woorden: een organisatie functioneert in een context en is geen apparaat (ook al wordt vaak gesproken van ‘het ambtelijk apparaat’) dat los van de context waarin het zich bevindt geoptimaliseerd kan worden. Het contingency beginsel relativeert daarmee ook organisatie- en managementhypes en bestrijdt het idee dat ‘best practices’ en ‘evidence based’ methoden succesvol elders geïmplementeerd kunnen worden als daarbij geen goede analyse van en afstemming op de omgeving plaatsvindt.
De contingency theorie, waaraan we dit beginsel ontlenen, is het resultaat is van voortschrijdend inzicht en evolutie van managementtheorieën en gebaseerd op studies van onder meer Fiedler, Dill, Starbuck, Thompson, Lawrence, Lorsch en Burns.
Te vaak zien we dat er onvoldoende nagedacht is over wat de context vraagt van de wijze van organiseren. Klantvriendelijkheid is bijvoorbeeld belangrijk, maar is lang niet altijd de aangewezen manier om optimaal af te stemmen omdat lang niet bij alle overheidstaken de burger een klant van de overheid is. . Bij vergunningverlening en handhaving is de burger vooral ‘onderdaan’, die zich aan publiek vastgestelde regels moet houden om ongewenste externaliteiten voor de gemeenschap te voorkomen. Bij het contingent organiseren is dus niet alleen bewustzijn van de omgeving essentieel, maar ook bewustzijn van de strategische verhouding tussen overheid en samenleving .
Conformiteit of complementariteit?
Voordat we een aantal voorbeelden van contingency beschrijven en ingaan op de complexiteit ervan in de praktijk, willen we eerst een mogelijk misverstand uit de weg ruimen. Het contingency beginsel betekent niet dat organisaties zich moeten conformeren aan hun omgeving (en daarmee mogelijk inboeten op de eigen identiteit). Aanpassen op de omgeving kan ook door juist een complementaire positie te kiezen: een leemte te vullen of vanuit de eigen identiteit en mogelijkheden iets geheel anders toe te voegen dan er al is. Het kan een weloverwogen strategische en/of veranderkundig gemotiveerde keuze zijn om vanuit de beoogde bijdrage aan de maatschappelijke opgave botsende uitgangspunten te hanteren. Frissen waarschuwt voor een overheid die zich sterk conformeert aan de samenleving omdat daarmee onduidelijk wordt dat de (Rijks)overheid een essentieel andere rol en positie heeft dan andere organisaties. De essentiële vraag bij het contingencybeginsel is: wat zouden we, gezien de context waarmee we te maken hebben, moeten doen om zo effectief en efficiënt mogelijk de opgave waarvoor we gesteld staan te realiseren?
Voorbeelden van contingent organiseren in het publieke domein
Het contingencybeginsel wordt door vele managers als vanzelfsprekend toegepast. In het private domein dwingt de marktwerking daar wel toe, maar ook in het publieke en semipublieke domein zijn er talloze voorbeelden.
Vanzelfsprekend zijn er veel voorbeelden op het vlak van overheidscommunicatie en klantcontactcentra, waar afstemming op de omgeving corebusiness is. Denk bijv. aan het Programma Duidelijke Taal, een landelijke campagne om overheidsinstanties te helpen met duidelijke en begrijpelijke taal. Het is een initiatief van het Netwerk Begrijpelijke Overheid, gestart in 2018. Zowel het netwerk als het programma zijn erop gericht een de manier waarop de overheid communiceert beter af te stemmen op de omgeving waarop die zich richt. Een ander voorbeeld zijn de avond-openingen van publieksbalies die door veel gemeenten zijn ingesteld om het voor werkenden en forenzen makkelijker te maken om zaken met de gemeente waarvoor persoonlijk contact vereist is, te kunnen plannen.
Ook gebiedsgericht werken, waarbij in beginsel de opgaven en specifieke kenmerken van het gebied leidend zijn voor de manier waarop georganiseerd wordt, is een uitgesproken voorbeeld van contingent organiseren. In tal van gemeenten zien we dat gebiedsteams worden gevormd, afgestemd op wat werkt in dat specifieke gebied, al blijft vaak de organisatie-logica van het gemeentelijk apparaat sterk medebepalend. Het is essentieel zodanig samenhangende oplossingen te vinden dat de overheid in de omgeving waarin gewerkt wordt voorspelbaar is. Zowel in het sociaal domein als in het fysieke domein en rond nieuwe opgaven zoals energietransitie wordt vaak gekozen voor een gebiedsgerichte aanpak. Een mooi voorbeeld is ook het Amsterdamse programma Bruggen en Kademuren, waar in verband met de verwachte verkeerscongestie, de ontwrichtende effecten daarvan en de samenhang met andere opgaven, een aanpak is georganiseerd om een gebied samenhangend aan te pakken.
Maar er zijn ook vele voorbeelden van contingent organiseren waar mogelijk minder snel aan gedacht wordt. Te denken valt aan kleine gemeenten die – ondanks de druk die daarop gezet is vanuit het Rijk[2] – niet gekozen hebben voor herindeling maar voor ambtelijke samenwerking met behoud van eigen bestuurlijke autonomie. In veel, zo niet alle gevallen is de keuze voor behoud van bestuurlijke zelfstandigheid ingegeven door contingency overwegingen: bestuurlijke herindeling zou geen recht doen aan de externe context waarin inwoners zich sterk identificeren met de eigen huidige gemeente en waarin soms ook wezenlijke verschillen bestaan tussen de potentiële fusiegemeenten. Overigens moet hierbij wel opgemerkt worden dat bij de keuze voor een ambtelijke fusie met behoud van bestuurlijke zelfstandigheid, de vormgeving daarvan en het verandertraject daar naartoe lang niet altijd voldoende zijn afgestemd op de interne context van de betrokken gemeentelijke organisaties.
Een ander mooi maar zeker niet vanzelfsprekend voorbeeld van contingent organiseren is de gemeente die ervoor koos om een aantal taken die door vrijwel iedere gemeente geoutsourcet zijn, opnieuw in de eigen organisatie onder te brengen. Het relatief lage opleidingsniveau van de beroepsbevolking in deze gemeente en daarmee de zwakke arbeidsmarktpositie van een deel van de eigen inwoners, was de reden voor die keuze. Door een deel van het werk dat veelal in de markt gezet wordt, weer in de eigen organisatie onder te brengen, kon deze gemeente een belangrijke rol vervullen als werkgever voor een deel van de inwoners die dat het meest nodig hadden.
En nog weer een heel ander voorbeeld zijn de RIEC’s (Regionale Informatie- en Expertise Centra (RIEC’s) die zich richten zich op de bestrijding van ondermijnende criminaliteit, onder het motto: ‘een georganiseerde overheid tegen georganiseerde criminaliteit’. Ze verbinden informatie, expertise en krachten van de verschillende overheidsinstanties. Daarnaast stimuleren en ondersteunen de RIEC’s en het LIEC de publiek-private samenwerking bij de aanpak van ondermijning. Daarmee pogen de partnes in de RIEC’s om de eigen werkwijze en organisatie beter af te stemmen op de georganiseerde criminaliteit, die zich uiteraard volledig onttrekt aan regio- en domeingrenzen waarlangs de overheid gewend is zich te organiseren . Dit voorbeeld laat goed zien dat ook waar het zeker geen ambitie is om zich te conformeren aan de context maar juist om die te bestrijden, het wel zaak is om de manier waarop je jezelf organiseert goed af te stemmen op die context.
Eveneens een mooi voorbeeld zijn de Regio Deals, waarbij op basis van specifieke regionale ambities, mogelijkheden en behoeften en van het regionale speelveld, afspraken worden gemaakt tussen de Rijksoverheid, decentrale overheden en private partijen.
Wanneer wordt het moeilijk?
Dat er zoveel mooie voorbeelden te geven zijn, betekent overigens niet dat het contingentiebeginsel altijd wordt toegepast, dat daar altijd een poging toe gedaan wordt of dat dat altijd lukt. Soms zit de schaal waarop een (overheids-)organisatie opereert dat in de weg. Hoe vaak is departementen niet verweten dat zij veel te gemakkelijk alle regio’s, provincies, waterschappen of gemeenten over één kam scheren en te weinig oog hebben voor de grote onderlinge verschillen in schaal, opgaven en mogelijkheden? Het feit dat daarvoor oplossingen gevonden worden zoals de Regio Deals is enerzijds verheugend, anderzijds is het tekenend dat het Rijk zo’n afwijkend instrument nodig heeft om tot passende afspraken te komen. In de praktijk moet dan vaak goed nagedacht worden over de bestuurlijke en ambtelijke opgave die dan ontstaat door die afwijking van de interne context. De praktijk leert dat dit niet altijd lukt.
In het algemeen zien we dat het lastig(er) is om goed af te stemmen op de omgeving voor organisaties die te maken hebben met veel samenwerkingspartners die op een andere schaal georganiseerd zijn. Dat geldt voor het Rijk in relatie tot lagere overheden, maar evenzeer voor lagere overheden die vaak in tientallen samenwerkingsverbanden acteren die elk een andere schaal hebben. Dat vraagt om continue afstemming op wat in elk van die contexten gebeurt.
Andere factoren waardoor afstemmen op de omgeving lastig kan zijn, zijn onder meer: wanneer sprake is van een groot verschil tussen de eigen (professionele of kwaliteits-) normen en die van de omgeving; wanneer de externe omgeving sneller of in een andere richting verandert dan de interne omgeving; en wanneer er sprake is van sterke druk (bijvoorbeeld vanuit de politiek) om best practices en evidence based methoden te kopiëren. We gaan op elk van die situaties kort in.
Als afstemmen op de omgeving vergt dat concessies worden gedaan aan eigen normen, zal dat onvermijdelijk weerstand oproepen. Zeker als het gaat om eigen normen die nauw verbonden zijn met de eigen identiteit. Alleen als voldoende aannemelijk kan worden gemaakt dat deze concessies aan de eigen normen nodig zijn om een hoger doel (de eigen missie) te realiseren, heeft een dergelijke contingency-strategie kans van slagen. Willink en Babin[3] beschrijven hoe de Navy Seals tijdens de oorlog in Afghanistan moesten samenwerken met de naar hun oordeel te weinig professionele lokale militairen. Het was echter duidelijk dat de missie zou mislukken als de Seals niet goed met hen zouden samenwerken als een eenheid. Dit besef maakte het mogelijk toch samen te werken. De lokale militairen waren zeker minder professioneel maar kenden de lokale gebruiken als geen ander en moesten het bovendien zelf kunnen rooien zonder de Seals.
Contingent organiseren wordt ook lastig wanneer de externe omgeving sneller of anders verandert dan de interne omgeving. Hier is passend risicomanagement dan ook een belangrijke opgave. Het gaat te ver daar nu diep op in te gaan. De spanning tussen wat past bij ‘buiten’ en wat past bij ‘binnen’ kan groter worden dan gewenst. Dat is bijvoorbeeld zichtbaar in het onderwijs, waar jongeren worden opgeleid voor beroepen die als zij klaar zijn mogelijk niet meer bestaan. Het besef dat de ontwikkeling van wat ‘werk’ is en waarmee geld verdiend kan worden, sneller gaat dan waarop het onderwijs zich kan aanpassen, heeft geleid tot de (beleids)keuze om in de meeste opleidingen meer nadruk te leggen op generieke vaardigheden en minder op specifieke kennis en zo vooral te investeren in de wendbaarheid van leerlingen.
De aanpassing van het systeem van geborgde zetels bij de waterschappen is eveneens een voorbeeld waar contingency onder druk heeft gestaan doordat veranderingen extern en intern met verschillende snelheden verlopen. Hoewel het oude systeem al lang geen logische afspiegeling meer was van de externe omgeving van waterschappen, heeft de verandering van het systeem lang op zich laten wachten, onder meer vanwege belangen en weerstand in de interne omgeving.
Van een heel andere orde is het risico dat gevormd wordt door druk vanuit de politiek om best practices en evidence based methoden te kopiëren. Dergelijke druk vormt een risico voor contingent organiseren, omdat vanuit de wens om snel door te pakken danwel een behoefte aan vergelijkbaarheid, snel voorbijgegaan wordt aan de vraag wat in deze specifieke context de meest passende, danwel noodzakelijke veranderkundige, aanpak is. Te vaak is de ambitie leidend voor te maken keuzes en wordt de veranderkundige opgave over het hoofd gezien, onderschat of vanuit verkeerde uitgangspunten aangevlogen. Ook een belangrijk perspectief op contingent organiseren. Wanneer het onveilig wordt voor medewerkers, is het essentieel een context te bieden die dat bespreekbaar maakt en de condities te creëren voor nieuwe veiligheid.
Toepassen van het contingency-beginsel is dus niet simpelweg meebewegen wanneer er druk ontstaat, maar vergt voortdurend scherp signaleren van relevante vragen, belangen, kansen en belemmeringen in de context en op basis daarvan weloverwogen keuzes maken.
Zin om mee te denken over deze beginselen? Of zou jij juist heel andere beginselen willen formuleren? Laat het ons weten! We gaan graag het gesprek aan en staan open voor kritische reacties en mee-schrijvers. Ook bent u welkom op 20 november 2023 bij het symposium dat wij hierover organiseren (deelname is kosteloos, aanmelden is noodzakelijk).
[1] Let wel: het gaat hier over afstemming op, niet over afstemming met de omgeving.
[2] Bijv. in het regeerakkoord van Rutte II (2015) was de ambitie opgenomen om gemeenten op te schalen naar 100.000+ inwoners
[3] Willink, J. & Babin, L. (2020) Extreem eigenaarschap: hoe Navy Seals leiden en winnen. Atlas Contact.
Alinda van Bruggen
