Het symmetrische machtsbeginsel
Bij iedere functie horen taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. In het publieke domein gaat het daarbij om taken van maatschappelijk belang en om publieke middelen die daarvoor beschikbaar worden gesteld. Dat legitimeert een normatieve blik op hoe met die taken en middelen wordt omgegaan. Wij bepleiten daarom een explicitering (en deels herwaardering) van een aantal algemene beginselen van behoorlijk organiseren voor het publieke domein, als normatief kader.
Terwijl de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een bekend kader zijn, dat individuele burgers en ondernemers beschermt tegen onredelijk overheidshandelen, ontbreekt een vergelijkbare set beginselen als het gaat om behoorlijk organiseren in het publieke domein. Bij algemene beginselen van behoorlijk organiseren in het publieke domein gaat het ons om beginselen die in acht genomen zouden moeten worden om de samenleving en de belastingbetaler te beschermen tegen ineffectieve en inefficiënte inzet van publieke middelen vanwege vermijdbare organisatorische missers.
Wij willen een poging doen om samen met vakgenoten, op basis van ervaring, observatie en literatuur, te komen tot een set algemene beginselen van behoorlijk organiseren in het publieke domein.
Daartoe doen wij een voorzet in een tiental korte artikelen, bedoeld om discussie en reacties van vakgenoten en anderen uit te lokken. Op basis van deze voorzet en de reacties die daarop komen, organiseren we op 20 november 2023 een symposium. In het symposium vragen we de deelnemers om aanscherpingen, verdieping, nuancering en aanvullingen op de ‘algemene beginselen van behoorlijk organiseren in het publieke domein’-in-wording. De opbrengsten van dit symposium vormen de basis voor een nadere uitwerking in een boek, waarbij co-auteurs van harte welkom zijn.
Eerder schreven wij in dit kader over het contributiebeginsel, het verantwoordelijkheidsbeginsel, het tegenwicht-beginsel, het feedback-beginsel, het eigenaarsbeginsel en het logische prikkelbeginsel. In dit artikel gaan we in op een zevende algemeen beginsel van behoorlijk organiseren voor het publieke domein, namelijk het symmetrische machtsbeginsel.
Het symmetrische machtsbeginsel: waarborgen dat machtsposities in evenwicht blijven
In elke organisatie en in ieder stelsel, of het nu klassieke lijnorganisaties betreft of netwerken, is het noodzakelijk te organiseren dat kan worden doorgepakt wanneer dat nodig is. Dat gaat over machtsposities. Beslismacht of doorzettingsmacht is onmisbaar om slagvaardigheid te hebben in organisaties. Ook al is er een voorkeur om zoveel mogelijk te werken op basis van afstemming en overleg, het moet ook duidelijk zijn wie bevoegd is om knopen door te hakken.
Het woord ‘macht’ roept, zeker in de overwegend Rijnlandse cultuur van organiseren die we in ons land kennen, vaak gemengde gevoelens op. Dat is waarschijnlijk mede te wijten aan de voorbeelden die we allen kennen van asymmetrisch machtsgebruik: gebruik van macht op een zodanige manier dat andere functies zich geconfronteerd zien met een werkelijkheid die hun rol marginaliseert.
Behoorlijk organiseren vergt dat doorzettingsmacht zo wordt ingericht dat altijd sprake is van symmetrie tussen de macht van degene(n) die knopen kunnen doorhakken op bepaalde vlakken en degenen die andere functies vervullen in de organisatie of het stelsel. Met andere woorden: het symmetrische machtsbeginsel houdt in dat wordt gewaarborgd dat iedere functie in de organisatie of het stelsel een eigen ‘machtspositie’ heeft, waarmee grensoverschrijdend machtsgebruik door anderen kan worden voorkomen.
Het belang van symmetrische macht
Het symmetrische machtsbeginsel raakt aan het tegenwichtbeginsel, maar dient een ander doel en kent andere operationaliseringen. Waar het tegenwichtbeginsel erop ziet dat een gezonde koers wordt gehouden en tegenwicht geboden wordt aan tunnelvisie en groupthink, is het symmetrische machtsbeginsel erop gericht om machtsposities in de organisatie of het stelsel in evenwicht te houden. Symmetrische macht is een randvoorwaarde voor goed functionerende tegenspraak, maar dient meer doelen dan dat. Zoals Casper Thomas treffend beschrijft in zijn boek De autoritaire verleiding: “de vrijheid die ons wordt beloofd in de liberale democratie[1], kan alleen geleverd worden als een complex weefsel van instituties goed functioneert”. Hij beschrijft de noodzaak van een balans tussen de verschillende machten gebaseerd op gedeelde normen waarden daarover, met als risico de ‘illiberale’ democratie van autoritaire regimes.
Het is van belang dat symmetrie in machtsposities gewaarborgd is, om – positief geformuleerd – te grote afhankelijkheid van de wijsheid en welwillendheid van machthebbers te voorkomen. Negatief geformuleerd: te voorkomen overgeleverd te worden aan autoritaire leiders. Immers, tegenspraak alleen is niet altijd voldoende om grensoverschrijdend machtsgebruik te voorkomen. Het verschil tussen totalitaire regimes en landen waar de leiders begrensde macht hebben, zit niet of niet alleen in het al dan niet aanwezig zijn van tegenspraak, maar in de macht die anderen dan de leiders hebben. Bij afwezigheid van symmetrie kan macht gemakkelijk ontaarden: van gezonde doorzettingsmacht naar het forceren van beweging zonder professionele en morele grenzen van andere actoren te respecteren.
Dat geldt zowel op het niveau van landen als van stelsels en van organisaties. Op stelselniveau is niet voor niets de Trias Politica een essentiële waarborg om machtsmisbruik door de overheid te voorkomen, doordat de wetgevende, de uitvoerende en de rechterlijke macht elkaars functioneren bewaken. Overigens is de symmetrie tussen de drie machten daarmee niet vanzelfsprekend ook duurzaam en afdoende gewaarborgd. Met enige regelmaat vergt dit onderhoud, zoals de recente verkenning[2] van de mogelijkheden om rechterlijke constitutionele toetsing mogelijk te maken.
Dat de wetgever het symmetrische machtsbeginsel ook in organisaties van groot belang vindt, blijkt wel uit het feit dat organisaties wettelijk verplicht zijn om medezeggenschap van medewerkers en cliënten in te richten. Aan ondernemingsraden, medezeggenschapsraden en cliëntenraden zijn bij we taken en bevoegdheden toegekend, waarmee voor medewerkers en cliënten een machtspositie is gecreëerd ten opzichte van het management van de organisatie. Ook de wettelijke basis van de ombudsfunctie is in dit licht te zien.
Vanuit het oogpunt van individuele medewerkers in een organisatie is een goed functionerende medezeggenschap van groot belang om zonder hoge persoonlijke risico’s of kosten tegenwicht te kunnen inzetten wanneer dat nodig is. In beginsel hebben medewerkers ook zonder medezeggenschapsstructuur mogelijkheden om tegenwicht te bieden aan voor hen onwenselijke beslissingen van het management. De bekende opties van exit, voice of loyalty (Hirschman 1970[3]) staan een medewerker ook ter beschikking als er geen medezeggenschapsorgaan is. Protesteren en desnoods ontslag nemen, of je bezwaren inslikken en je neerleggen bij hoe het gaat, kan altijd. Foucault spreekt over het steeds vormgeven van het eigen bestaan door eigen keuzes te maken en zo weerstand of tegenmacht te bieden aan disciplinerende macht van anderen. De risico’s en kosten van het inzetten van deze opties zijn voor een individuele werknemer echter veel groter dan wanneer dit via de weg van de medezeggenschap loopt. Geïnstitutionaliseerde medezeggenschap verkleint deze risico’s en kosten fors, waardoor de machtsverhouding meer symmetrisch wordt.
Macht kent veel vormen, dus machts-(a)symmetrie ook
Het symmetrische machtsbeginsel gaat er, net als Homan[4], vanuit dat in elke relatie macht een rol speelt en dat macht polyvocaal en polycentrisch is. Echter, anders dan Homan, gaat het symmetrische machtsbeginsel er vanuit dat symmetrie in machtsposities gericht gecreëerd of georganiseerd kan worden en dat daarmee de ‘emergente’ processen waarover Homan spreekt tenminste deels in banen te leiden zijn. Daarvoor is het echter wel noodzakelijk om te onderkennen welke machtsfactoren aan de orde (kunnen) zijn in een organisatie.
Naast positiemacht, die voortkomt uit de taken en bevoegdheden die horen bij de functie van een persoon in de organisatie, worden in de sociale psychologie onder meer ook referentiemacht, informatiemacht en middelenmacht onderscheiden. Ook Max Weber wees er al op dat macht onder meer fysiek, economisch, ideologisch, mentaal of relationeel kan zijn. Dat het bij het symmetrische machtsbeginsel niet alleen om positiemacht gaat, maakt de toepassing van het beginsel complexer maar niet moeilijker. Het maakt het makkelijker, omdat er meerdere machtsmiddelen ingezet kunnen worden om symmetrie te creëren. Maar ook complexer, omdat er veel meer machtsverhoudingen zijn dan alleen die welke gedefinieerd zijn door de posities in de organisatie. Als een manager geen zicht heeft op de werkelijke machtsverhoudingen in zijn of haar organisatie(-onderdeel), kan hij die niet in goede banen leiden.
Het is belangrijk te beseffen dat het symmetrische machtsbeginsel dus niet alleen inhoudt dat symmetrie gecreëerd moet worden om grensoverschrijdend gebruik van positiemacht tegen te gaan. Het omgekeerde is evenzeer aan de orde: een leidinggevende kan op basis van zijn positiemacht ook de macht van bepaalde informele ‘groepjes’ binnen een team of afdeling binnen de perken houden.
Toepassen van symmetrische macht in organisaties
Het symmetrische machtsbeginsel wordt regelmatig toegepast in organisaties, niet alleen bij het inrichten van medezeggenschap maar ook bij het organisatieontwerp en de afbakening tussen afdelingen. Regelmatig komen wij in onze adviespraktijk organisaties tegen waar bewust gekozen is voor ‘suboptimale eenheden’. Het idee achter suboptimale eenheden is dat je taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden zo groepeert, dat geen enkele eenheid volledig autonoom kan functioneren. Soms wordt dit al bij het ontwerp van een nieuwe organisatie zo ingericht. Bijvoorbeeld de ambtelijke samenwerkingsorganisatie De Wolden Hoogeveen is ingericht vanuit het principe van suboptimale eenheden: elke eenheid heeft altijd andere eenheden nodig om de diensten, producten en processen waarvoor zij verantwoordelijk zijn te kunnen leveren. Hoewel dit in de praktijk soms onhandig en inefficiënt is, zorgt het principe van suboptimale eenheden er echter voor dat geen enkele eenheid naar binnen gekeerd kan raken of zich kan afsluiten voor het grotere plaatje van de organisaties als geheel.[5] Vaak wordt de keuze om suboptimale eenheden te vormen gemaakt vanuit een situatie waarin een of meer directies of diensten te veel als zelfstandige ‘koninkrijkjes’ zijn gaan fungeren en te weinig aandacht tonen voor de samenwerking met andere onderdelen van de organisatie.
Een variant hiervan die ook veel gebruikt wordt is de organisatie waarin beleid en uitvoering in aparte eenheden zijn ondergebracht. Het idee daarachter is doorgaans dat de uitvoering in dit model een meer symmetrische machtspositie zou ten opzichte van het (vaak dominante) beleid. In de praktijk zien we echter dat deze variant minder vaak leidt tot feitelijk symmetrische machtsposities. Mogelijk is dat eraan te wijten dat de beleidsontwikkelaars en beleidsadviseurs veelal een betere toegang hebben tot andersoortige machtsmiddelen zoals informatie, vergeleken met hun collega’s bij ‘uitvoering’.
Een heel ander, maar veel voorkomend voorbeeld waarbij het symmetrische machtsbeginsel in organisaties wordt toegepast, is de inzet van onafhankelijke onderzoekers of adviseurs. Door op strategisch belangrijke kwesties externe onderzoekers of adviseurs zorgvuldig in te schakelen, worden onafhankelijke adviezen en onderzoeksrapporten verkregen die – als professioneel en zorgvuldig gehandeld wordt – niet beïnvloed zijn door degenen met macht in de organisatie. Dergelijke onafhankelijke adviezen en onderzoeken kunnen in beginsel door iedereen in en buiten de organisatie worden ingezet en vormen dus een machtsmiddel dat kan bijdragen aan symmetrische macht.
Tot slot
Macht corrumpeert, zo luidt een volkswijsheid. Of, zoals de Engelse variant het preciezer uitdrukt: “Macht corrumpeert, en absolute macht corrumpeert absoluut”. Het is daarom in ieders belang om absolute machtsposities te voorkomen door machtssymmetrie te organiseren.
Zin om mee te denken over deze beginselen? Of zou jij juist heel andere beginselen willen formuleren? Laat het ons weten! We gaan graag het gesprek aan en staan open voor kritische reacties en mee-schrijvers. Ook bent u welkom op 20 november 2023 bij het symposium dat wij hierover organiseren (deelname is kosteloos, aanmelden is noodzakelijk).
[1] De vrijheid van burgers om in gezamenlijkheid te besluiten aan wie de macht tijdelijk in bruikleen te geven, de vrijheid van bedrijven en consumenten om transacties aan te gaan, en de vrijheid van het individu om in de beslotenheid van het eigen leven te doen wat hem goeddunkt zolang anderen daarvan geen schade ondervinden. Dat is de driepoot waarop de liberale samenleving op leunt. Thomas, C. (2018) De autoritaire verleiding.
[2] Kamerbrief 2022-0000321093
[3] Hirschman, A. 1970, Exit, voice, and loyalty. Responses to decline in firms, organisations and states.
[4] Thijs Homan, Het et-cetera principe. Academic Service, 2013.
[5] citaat uit boekje SWO De Wolden Hoogeveen – model voor een duurzaam nabije gemeente (2020), p.28.
Alinda van Bruggen
