Algemene beginselen van behoorlijk organiseren voor het publieke domein (10): het scopevastheidsbeginsel

Wouter Hart beschreef in Verdraaide organisaties indringend hoe in organisaties de bedoeling – de opgave waartoe de organisatie eigenlijk gesteld was – uit zicht kan verdwijnen. Niet voor niets werd het boek een bestseller, want Hart raakte daarmee een fenomeen dat vrijwel iedereen die in het publieke domein werkt herkent. Wie kent geen voorbeelden van interne dynamiek of organisatielogica die leiden tot gedrag dat niet bijdraagt aan de realisatie van de gestelde doelen, of die realisatie zelfs in de weg staat?

 

Verdraaiingen in organisaties kunnen verschillende vormen aannemen. Er kan organisatieobesitas ontstaan, zoals we beschreven in het artikel over het contributiebeginsel. De koers van de organisatie en het beeld van ‘de bedoeling’ kan verschuiven onder invloed van tunnelvisie en een onevenwichtig krachtenveld, zoals we beschreven in het artikel over het tegenwichtbeginsel. Als er geen adequate feedback is over de effecten van ieders handelen, kan een situatie ontstaan waarin met volle overtuiging wordt gewerkt maar de uitkomsten onbedoeld zijn (zie het feedbackbeginsel).

 

Hart heeft met Verdraaide organisaties een belangrijke impuls gegeven aan de aandacht in organisaties voor ‘de bedoeling’ en aan de bereidheid om maatwerk te leveren wanneer uitkomsten afwijken van die bedoeling. Het discours over ‘maatwerk’ lijdt echter zelf ook aan een verdraaiing van de perceptie die het gevolg is van praxiscentrisme: de werkwijze en organisatievorm waarin mensen werken lijkt zo vanzelfsprekend dat de rest van de werkelijkheid alleen nog vanuit dat gegeven wordt gezien.

 

Vaak gaat het discours over maatwerk over de vraag in hoeverre het gerechtvaardigd is om in een specifiek geval of specifieke groep gevallen een andere werkwijze of een andere beoordeling toe te passen dan voor de grote meerderheid van de gevallen. Het argument vóór toepassing van maatwerk luidt dat voor deze gevallen anders een uitkomst ontstaat die niet strookt met ‘de bedoeling’; vaak gehoorde argumenten tégen toepassing van maatwerk zijn ongelijke behandeling, precedentwerking en onevenredige kosten van maatwerk (financieel en in capaciteitsbeslag). Wat daarbij zelden aan de orde komt, is het gegeven dat de keuze die gemaakt is voor een reguliere werkwijze in belangrijke mate bepaalt welk deel van de opgave daarmee minder goed gerealiseerd kan worden. Anders gezegd: welke gevallen maatwerk vereisen is in belangrijke mate een gevolg van organisatorische keuzes en vaak geen inherente ‘lastigheid’ van die gevallen of dat deel van de opgave [1]. De door de landsadvocaat ontwikkelde Awb-toolbox voor hoe je maatwerk kunt leveren als de toepassing van materiewetgeving in een specifiek geval tot onbedoelde uitkomsten leidt biedt belangrijke handvatten om achteraf zaken te herstellen, maar is in zekere zin het paard achter de wagen. Wij bepleiten (veel meer) scopevastheid in organisatorische oplossingen aan de voorkant [2].

 

Het scopevastheidsbeginsel gaat erover dat de maatschappelijke opgave die aan de organisatie is toebedeeld moet blijven bepalen hoe er georganiseerd wordt en dat alertheid nodig is om te voorkomen dat de wijze waarop georganiseerd wordt onbewust leidt tot herdefiniëring van de maatschappelijke opgave of taak van de organisatie.

 

Dat er een reguliere werkwijze wordt gekozen die niet voor alle gevallen of voor de gehele breedte van de opgave passend is, hoeft op zich geen probleem te zijn. Integendeel. Als we ervan uitgaan dat de maatschappelijke taken van publieke organisaties nooit homogeen zijn en dat de totale doelgroep altijd divers is, is het alleen maar slim en efficiënt om als vertrekpunt een werkwijze vorm te geven waarmee met relatief lage kosten een groot deel van de opgave wordt gerealiseerd. Het overige deel van de opgave kan dan op andere wijze (met maatwerk) worden gerealiseerd. Let wel: de als vertrekpunt gekozen werkwijze is bepalend voor wat tot ‘de rest van de opgave’ behoort; niet een onderscheid dat vooraf is aangegeven in de formulering van de maatschappelijk opgave en doelen.

 

Een risico van de keuze voor een werkwijze waarmee eenvoudig al een groot deel van de opgave gerealiseerd kan worden, is dat die vervolgens als de norm wordt beschouwd en dat het deel van de opgave waarvoor een andere werkwijze nodig is als ‘lastig’, ‘inefficiënt’ of ‘duur’ wordt gezien, terwijl als men aan de andere kant begonnen zou zijn, diezelfde categorie het ‘gewone’ werk zou zijn.

 

Dat treft meestal mensen die die zich toch al moeilijk weten te redden. Wet- en regelgeving gaat vaak uit van ‘de gemiddelde Nederlander’ (die overigens moeilijk te vinden is). Dat uit zich met name in een impliciete ceteris paribus veronderstelling: de impliciete aanname in de meeste wetgeving dat het vraagstuk waarop de betreffende wet gericht is, zich geïsoleerd voordoet en dat op andere leefgebieden geen bijzonderheden zijn. Daardoor raken mensen die te kampen hebben met een probleem dat op meerdere leefgebieden doorwerkt, gemakkelijk verstrikt in wettelijke kaders die daar niet op afgestemd zijn, waardoor hun problemen verder toenemen. De wetgever beschouwt het als (bijna) onmogelijk om die kaders afgestemd te krijgen en de uitvoering mag het dan oplossen, maar moet zich daarbij vaak verdedigen voor het inzetten van maatwerkoplossingen die duurder zijn dan past binnen een-dimensionele regelingen.

 

In de praktijk ontwikkelt de reguliere werkwijze zich sluipenderwijs vaak onbedoeld op een manier waardoor de ‘fit’ met de eigenlijke opgave verandert. Dat is bijvoorbeeld te zien geweest in het onderwijs, waar een jarenlange tendens te zien is dat steeds meer kinderen ‘iets bijzonders’ nodig hebben. De groeiende toestroom naar het speciaal onderwijs is volgens deskundigen slechts deels te verklaren vanuit een verandering van de scholierenpopulatie en zeker ook deels een gevolg van de manier waarop het regulier onderwijs zich heeft ontwikkeld. Deels zijn dat bewuste keuzes voor verandering van het curriculum geweest, maar daarnaast heeft ook de afname van het percentage mannelijke leerkrachten in het basisonderwijs impact gehad op de ontwikkeling van wat als ‘regulier gedrag’ wordt gezien. Het is in dat licht veelzeggend dat veel meer jongens dan meisjes in het speciaal onderwijs belanden. Zonder voorbij te willen gaan aan alle beperkingen en problemen rond ‘passend onderwijs’ in de vorm waarin dat sinds 2014 is geïmplementeerd, laat dit voorbeeld zien hoe de manier waarop een werkwijze zich ontwikkelt sluipenderwijs ertoe kan leiden dat de afbakening van de doelgroep waarop men zich richt verandert, waarmee een deel van de oorspronkelijke opgave ‘buiten de scope’ gedefinieerd wordt.

 

 

 

 

Een analyse van deze en andere organisatorische oplossingen laat zien dat een aantal bouwstenen daarbij van belang is. Om te beginnen is het noodzakelijk dat er duidelijkheid is over de ‘bedoeling’: welke outcomes worden nagestreefd en welke bijdrage daaraan wordt van de organisatie verwacht? Vervolgens is het nodig te organiseren dat gesignaleerd kan worden wanneer de reguliere werkwijze niet werkt en dus een afwijkende aanpak nodig is en dat professionals in de organisatie handelingsruimte hebben voor maatwerk. Ook is het noodzakelijk dat verantwoording over afwijkende werkwijzen en maatwerk kan worden en wordt gegeven en dat het benodigde vertrouwen onderhouden wordt. Daarbij moet georganiseerd zijn dat de politieke en ambtelijke werkelijkheid verbonden blijven. En tot slot maar zeker niet het minst belangrijk: systeemleren aan de hand van maatwerk moet georganiseerd zijn, omdat daarmee enerzijds de reguliere werkwijze verbeterd en onderhouden wordt maar anderzijds ook de nevengeschiktheid van reguliere en bijzondere werkwijzen duurzaam gelegitimeerd kan blijven.

 

Het bewust en expliciet inrichten van verbindingen tussen de reguliere werkwijze en het signaleren van de noodzaak voor een afwijkende werkwijze, het toepassen en verantwoorden daarvan en het leren aan de hand daarvan, helpt om verdraaide percepties te vermijden en om scopevast te organiseren.

 

—-

[1] Een voorbeeld om te illustreren hoe makkelijk onbewuste verdraaiing plaatsvindt in hoe we kijken naar een opgave. Wie in het pre-digitale tijdperk ooit als bijverdienste huis-aan-huis reclamefolders heeft bezorgd, weet ongetwijfeld nog wat daarbij de ‘moeilijk te bereiken doelgroep’ waren. Dat waren de bewoners van vrijstaande huizen en vooral als daar dan ook nog een felle waakhond rondliep. De doelgroep die het makkelijkst te bedienen was, waren de bewoners van portiekflats, waar soms tientallen brievenbussen naast elkaar op één muur hingen. Als de overheid tegenwoordig inwoners probeert te bereiken met informatie, gebeurt dat bij voorkeur digitaal. De lastig te bereiken doelgroep is daarbij ineens een andere, namelijk de digitaal minder vaardige – vaak oudere – en soms ook de minder taalvaardige inwoner. Het vergt extra en misschien wel andere inzet om alle inwoners te bereiken, maar welke groep die extra inzet vergt is geen kenmerk van die groep, maar een gevolg van de gekozen werkwijze. 

 

[2] Stichting Beroepseer, De menselijke maat is zoveel meer dan maatwerk, november 2022, in Overheid, Publieke en Semipublieke sector.

 

[3] Paul de Beer, Maatwerk is geen oplossing, Wiardi Beckmanstichting, 2021.

 

[4] “Sociaal werkers verwelkomen PMM”, Binnenlands Bestuur, 8 augustus 2023.

 

[5] Zie bijvoorbeeld Standaardiseren en maatwerk als parallelle werkpraktijken: In gesprek met Eric ten Hulsen