Het transparantiebeginsel
Algemene beginselen van behoorlijk organiseren als normatief kader in het publieke domein
Bij iedere functie horen taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. In het publieke domein gaat het daarbij om taken van maatschappelijk belang en om publieke middelen die daarvoor beschikbaar worden gesteld. Dat legitimeert een normatieve blik op hoe met die taken en middelen wordt omgegaan. Wij bepleiten daarom een explicitering (en deels herwaardering) van een aantal algemene beginselen van behoorlijk organiseren voor het publieke domein, als normatief kader.
Eerder schreven wij in dat kader over het contributiebeginsel, het verantwoordelijkheidsbeginsel, het tegenwicht-beginsel, het feedback-beginsel, het eigenaarsbeginsel, het logische prikkelbeginsel , het symmetrische macht-beginsel, het contingencybeginsel, het systeemintegriteitsbeginsel en het scopevastheidsbeginsel. In dit artikel gaan we in op een elfde en laatste algemeen beginsel van behoorlijk organiseren voor het publieke domein, namelijk het transparantiebeginsel.

Het transparantiebeginsel: controleerbaar maken hoe het realiseren van de opgave georganiseerd is
Als er één ding opvalt bij alle beginselen waarover wij tot nu toe schreven, dan is het wel dit: de beginselen zijn niet zozeer moeilijk te begrijpen, maar het is vaak razend ingewikkeld om ze in de praktijk samenhangend toe te passen. Vaak lijkt de werkelijkheid een veelkoppig monster: als het lukt om enkele urgente zaken goed aan te pakken, zijn er altijd toch nog weer andere vraagstukken die opspelen. Of erger nog, die (te) lang in de dode hoek blijven. En wanneer het lukt om organisatiebreed behoorlijk te organiseren en de beginselen in samenhang toe te passen, vergt het dan nog steeds voortdurende aandacht om die samenhang en een goede balans te behouden.
Dat betekent dat noch de verantwoordelijk managers en bestuurders, noch de samenleving er te makkelijk vanuit kunnen gaan dat het (nog) wel goed zit. De vraag of de beginselen van behoorlijk organiseren voldoende nageleefd worden is voortdurend relevant. Het transparantiebeginsel houdt in dat managers en bestuurders dienen te beseffen dat zij actief hebben te organiseren dat de samenleving zich daar een oordeel over kan vormen.
Het transparantiebeginsel draait dus om het controleerbaar maken of de manier waarop een publieke organisatie haar taken vervult en omgaat met de publieke middelen die haar daarvoor ter beschikking gesteld zijn, voldoet aan de beginselen van behoorlijk organiseren. Omdat het ingewikkeld is om recht te doen aan alle beginselen, evenals om te zien waar dat beter kan, is transparantie nodig om anderen in staat te stellen waar te nemen hoe de organisatie werkt en welke beslissingen worden genomen en op welke gronden. De samenleving en iedere burger heeft het recht zich daarover een oordeel te vormen en aan te kaarten als hij vindt dat het anders moet, omdat publieke organisaties een taakopdracht hebben van maatschappelijk belang en daarvoor publieke middelen ontvangen.
Transparantie dient een duidelijk doel en wordt daardoor begrensd
Dat transparantie expliciet aan dat doel is gekoppeld, geeft zowel een begrenzing als een actieve verantwoordelijkheid aan. Dat het gaat om controleerbaar maken of de organisatie voldoet aan beginselen van behoorlijk organiseren, begrenst het transparantiebeginsel tot hetgeen de organisatie en het functioneren van de organisatie betreft.
Transparantie is dus niet hetzelfde als totale openbaarheid van alle informatie die in een organisatie of stelsel is. De overheid verricht veel activiteiten waarbij vertrouwelijkheid geborgd moet zijn om die taak adequaat te kunnen verrichten. Denk aan de Wet Ruimtelijke Ordening waar voorwaarden beschreven zijn rond bijvoorbeeld grondbedrijfsfuncties of de vertrouwelijkheid bij belastinggegevens. Maar fundamenteler nog, denk ook aan staatsgeheimen. Of zoals Paul Frissen [1] een cultuurkritische beschouwing over de politiek filosofische paradox schrijft: “De vrijheid van de burger berust op zijn fundamentele recht op geheimen. Van de staat verwacht de burger transparantie. Om de vrijheid van de burger te beschermen heeft echter ook de staat geheimen nodig”.
Persoonlijke informatie over medewerkers of hun functioneren valt niet onder het doel van het transparantiebeginsel en verdient beschermd te worden. De vraag of signalen van mogelijk disfunctioneren adequaat worden opgevangen en beoordeeld, welke normen daarbij gehanteerd worden en hoe de organisatie omgaat met eventueel disfunctioneren van individuele medewerkers, valt juist weer binnen het transparantiebeginsel [2].
Neem een situatie waarin onderzoek wordt ingesteld naar aanleiding van signalen over grensoverschrijdend gedrag van een medewerker. Op basis van het transparantiebeginsel mag van de verantwoordelijk manager en bestuurder worden verwacht dat zij inzicht geven in (a) het feit dat er iets speelt; (b) de manier waarop gehandeld wordt naar aanleiding van de signalen; en (c) de normen die daarbij gehanteerd worden. Daarop dient de organisatie controleerbaar te zijn. Persoonsgegevens van betrokkenen en de precieze inhoud van de signalen en bevindingen zijn daarvoor niet relevant.
In tal van actuele casussen zien we dat dit onderscheid vaak impliciet en soms onduidelijk is. In de media lopen de oordelen over personen en oordelen over het functioneren van onze publieke organisaties regelmatig kriskras door elkaar. In de uitingen van ambtenaren op (sociale) media lijken de normen van de organisatie ten aanzien van transparantie en vertrouwelijkheid te vaak geen rol meer te spelen. De pers ervaart mede daardoor inmiddels geharnaste bestuurders [3], ook op onderwerpen waar transparantie wel geboden is. Vaak blijft daardoor een goede analyse en kritische beoordeling van het functioneren van de organisatie in de betreffende casus achterwege of onderbelicht.
Actief faciliteren van transparantie: onmisbaar en riskant
Dat het transparantiebeginsel draait om organiseren dat de samenleving zich een oordeel kan vormen of de beginselen van behoorlijk organiseren voldoende nageleefd worden, betekent ook dat dit actief mogelijk gemaakt moet worden. Niet voor niets hebben we in Nederland de Wet Open Overheid (WOO). Deze wet gaat nog een stap verder dan de eerdere Wet openbaarheid van bestuur, met name doordat in de WOO geregeld is dat transparantie ook actief gefaciliteerd wordt, bijvoorbeeld door contactpersonen die de burger helpen vinden wat hij zoekt.
Het actief faciliteren van transparantie en oordeelsvorming is niet eenvoudig te definiëren en nog minder eenvoudig waar te maken. Simpelweg toegang geven tot alle data, ongefilterd en onbewerkt, geeft de burger doorgaans geen informatie, laat staan kennis en inzicht. Om door de enorme hoeveelheid bomen een bos te kunnen zien, is enige selectie, ordening en duiding nodig. Dat in de WOO geregeld is dat de burger daarbij geholpen wordt, is een stap voorwaarts.
Selectie en ordening van data heeft altijd het risico dat onbedoeld en onbewust vertekening plaatsvindt. Wanneer die selectie en ordening door de organisatie (of: de overheid) zelf wordt aangebracht, kan de burger niet makkelijk beoordelen in hoeverre daarbij een vertekening is ontstaan en welke informatie hij daardoor niet ziet. Hoewel de WOO goede handvatten biedt om dat te voorkomen, is het verstandig daar toch altijd alert op te zijn. De parlementaire enquêtes naar de Toeslagenaffaire en de gaswinning in Groningen hebben ruimschoots laten zien hoe informatie vertekend en verdwenen kan raken als gevolg van ‘bounded rationality’ [4] waarbij anomalieën onbewust weggerationaliseerd of genegeerd worden – nog afgezien van bewuste manipulatie en verzwijging.
Het NSOB-rapport Signalen schatten [5] geeft een onthullend en herkenbaar beeld van de vele mechanismen die in de Toeslagenaffaire hebben kunnen verhinderen dat relevante signalen opgepikt werden. De bloedige Nederlandse aanval op een bommenfabriek in de Iraakse stad Hawije in juni 2015 verliep op een cruciaal onderdeel anders dan Defensie de Tweede Kamer heeft verteld. De commandant van het detachement dat IS-doelen bombardeerde combineerde dat werk met zijn werk als toezichthouder daarop; een rolvermenging waardoor transparantie kon sneuvelen bij gebrek aan systeemintegriteit. De mechanismen die voorkomen dat verontrustende signalen doorkomen belemmeren niet alleen effectief tegenwicht en feedback. Als de organisatie zelf een rol heeft in het selecteren en ordenen van informatie die controleerbaar moet maken of tegenwicht en feedback goed georganiseerd zijn, belemmeren diezelfde mechanismen ook die controle.
Bij elk rapport dat door de overheid naar buiten wordt gebracht is alertheid geboden: geeft het rapport een objectief beeld van wat er speelt of is – bedoeld of onbedoeld – sprake van een transparantie-illusie?
Om de burger te faciliteren bij het vinden van de relevante informatie maar ook controleerbaar te zijn in de keuzes die al worden gemaakt bij het selecteren en ordenen van data tot informatie, is geen simpele oplossing voorhanden, maar zijn een doorleefd besef van het belang van transparantie, een open houding en actief meedenken noodzakelijk.
Van openbaarheidsfobie tot transparantitis: dysfunctionele reflexen en vicieuze cirkels
Helaas zien we in de praktijk maar al te vaak hoe moeilijk het is om het transparantiebeginsel behoorlijk en evenwichtig toe te passen. Regelmatig komen we in ons werk overheidsorganisaties tegen die lijden aan openbaarheidsfobie. Symptomen daarvan zijn bijvoorbeeld dat bepaalde gesprekken buiten de werksetting worden georganiseerd, bepaalde zaken alleen mondeling besproken worden om te voorkomen de gedachtewisseling ‘wob-baar’ is, maar ook dat medewerkers die ongemakkelijke informatie delen soms op agressieve wijze buitenspel gezet of monddood gemaakt worden. Alles om maar te voorkomen dat ongemakkelijke informatie in notulen of rapporten terecht komt die openbaar kunnen worden.
De omgekeerde reflex komen we minstens even vaak tegen. Vanuit de beste bedoelingen en inzet om vooral maar transparant te zijn, schieten overheidsorganisaties regelmatig daarin door. Soms gaat dat zover dat de focus op transparantie tot onzinnig werk leidt dat ten koste gaat van primaire taken. Dan spreken wij van transparantitis. Voorbeelden daarvan die wij tegenkwamen zijn bijvoorbeeld de overheidsorganisatie waar een extern bureau was ingeschakeld om een dilemmatraining voor medewerkers te verzorgen. De fictieve casussen die door het trainingsbureau werden voorbereid moesten vanwege transparantie vooraf aangeleverd worden en werden volgens de interne regels ten behoeve van de ‘Wob-baarheid’ direct vastgelegd in het digitale archief van de opdrachtgever. Daar werd een van de casussen opgepikt door een manager die onthutst was over wat hij las omdat hij niet wist of herkende dat het een fictieve oefencasus betrof. Het laat zich raden hoeveel onrust en overleg het vervolgens kostte voordat de zaak was opgehelderd. Een ander voorbeeld, waarin transparantitis en openbaarheidsfobie elkaar versterken: een wetstraject waarbij een interdepartementale meedenkgroep betrokken is, waarbij alle overleggen genotuleerd worden en de notulen worden gearchiveerd opdat ze later opvraagbaar zijn. In beginsel een volstrekt terechte werkwijze. Het effect was echter dat de leden van de meedenkgroep uiterst terughoudend waren om hun vragen, twijfels, voorzichtige hypothesen etc in de groep te delen. Men wilde vanwege de transparantie pas punten inbrengen als men daar zelf voldoende zeker over was en ook al in de eigen organisatie had gecheckt of deze vraag of insteek op rugdekking kon rekenen. Resultaat was dat de denkkracht van deze groep veel te weinig benut is, doordat dat relevante vragen en twijfels niet uitgesproken werden. Als gekozen was voor een minder radicale transparantie, maar bijvoorbeeld alleen verslaglegging van hoofdpunten en conclusies, zou er meer op tafel gekomen zijn en uiteindelijk zelfs meer in het verslag beland zijn. Het voorbeeld laat zien hoe belangrijk het is een zorgvuldige balans te kiezen in transparantie en veiligheid. Een balans waarbij wordt voorkomen dat mensen vanwege transparantie de luiken sluiten, maar ook dat premature versies gaan circuleren waardoor een hele extra cyclus ontstaat die niet bijdraagt aan de taak waarvoor de organisatie gesteld staat, maar alleen dient om hoog te presteren op transparantie.
Transparantie en vertrouwen
Aan het begin van dit artikel stelden we dat het transparantiebeginsel draait om het controleerbaar maken of de manier waarop een publieke organisatie haar taken vervult en omgaat met de publieke middelen die haar daarvoor ter beschikking gesteld zijn, voldoet aan de beginselen van behoorlijk organiseren. Dat we spreken van ‘controleerbaar maken’ kan wellicht de indruk wekken dat het transparantiebeginsel vooral nuttig is in situaties waar veel wantrouwen heerst. Het tegendeel is echter het geval. Het transparantiebeginsel is belangrijk om vertrouwen in de overheid en instituties te kunnen opbouwen en behouden. In situaties waar wantrouwen heerst is het transparantiebeginsel dus wel hard nodig, maar het is dan wel veel moeilijker om daaraan effectief invulling te geven.
Als het gaat over de WOO en voorganger WOB zijn er legio voorbeelden die dit illustreren. Vanuit het perspectief van de samenleving of de burger wordt het wantrouwen vaak alleen maar gevoed wanneer in opgevraagde documenten veel zwartgelakt is. Vanuit het perspectief van de publieke organisatie wordt het vertrouwen in constructieve controle ondermijnd door de gevallen die elke gemeente helaas kent van WOB-verzoeken die onevenredig veel capaciteit vergen en die vooral gemotiveerd lijken vanuit een behoefte om te traineren of vanuit persoonlijke vetes. Nog meer stukken opvragen, of juist de luiken sluiten, is dan een logische maar meestal weinig effectieve reactie. De weg naar effectieve transparantie moet dan toch gezocht worden in het aangaan van gesprekken, in de hoop om daarmee enig vertrouwen te herwinnen.
Een andere kwestie rond transparantie en vertrouwen doet zich voor wanneer sprake is van vermoedens, signalen of klachten waarnaar onderzoek loopt. Er is veel voor te zeggen om pas informatie vrij te geven wanneer het onderzoek is afgerond, omdat transparantie in een stadium waarin nog niet gecheckt is wat het waarheidsgehalte is van signalen en vermoedens ertoe kan leiden dat onjuiste beelden een eigen leven gaan leiden. Maar dat mag er niet toe leiden dat onwelgevallige informatie onder het mom van onderzoek wordt afgeschermd. Ook in deze gevallen geldt dat een doorleefd besef van het belang van transparantie, een open houding en actief meedenken noodzakelijk zijn om een goede balans te vinden. Journaliste Sheila Sitalsing spreekt in dit verband over ‘de as van begrip’ evenzeer nodig is voor effectieve transparantie als de ‘as van controle’.
Kern van het transparantiebeginsel is het besef dat je als manager of bestuurder van een publieke organisatie het algemeen belang hebt te dienen, dat je daarbij niet uitsluitend op je eigen waarneming en inzicht kunt vertrouwen en dat transparantie over hoe je dingen doet uiteindelijk helpt om beter te worden en risico’s te beheersen.
[1] Paul Frissen, Het geheim van de laatste staat, kritiek van de transparantie. Boom, 2016.
[2] Dat daar nog veel te winnen valt heeft Michiel de Vries in zijn boek Kapot, hoe vilein is de deugdindustrie (Blauwburgwal, 2023) helder beschreven. Hij eindigt zelfs met de uitspraak “NIET MEE TE WERKEN” aan een integriteitsonderzoek als aan de voorwaarden voor een degelijk onderzoek zoals door hem beschreven niet adequaat zijn.
[3] Jan Tromp, Coen van de Ven, Wantrouwen in de wandelgangen, hoe pers en publiek van elkaar vervreemd raakten. Balans, 2023.
[4] Simon, H.A., A behavioural model of rational choice, Quarterly Journal of Economics, Volume 69, pp.99-118, 1955.
[5] Van der Steen, M. e.a. Signalen schatten. NSOB, 2022.
Zin om mee te denken over deze beginselen? Of zou jij juist heel andere beginselen willen formuleren? Laat het ons weten! We gaan graag het gesprek aan en staan open voor kritische reacties en mee-schrijvers. Ook bent u welkom op 20 november 2023 bij het symposium dat wij hierover organiseren (deelname is kosteloos, aanmelden is noodzakelijk).