‘Hoe gaan gemeentesecretarissen om met de spanning tussen ambities en beschikbare capaciteit’
Al enige jaren hebben we in Nederland te maken met een sterk oplopend personeelstekort. Dit tekort loopt naar verwachting de komende jaren alleen maar verder op. Ook gemeenten ontkomen niet aan deze ontwikkeling. De tekorten hebben effect op de dienstverlening en kunnen de ambities van colleges behoorlijk onder druk zetten. Hoe gaat de gemeentesecretaris / algemeen directeur[1], als schakel tussen bestuur en organisatie, met dit toenemende spanningsveld om? Hoe vindt zij[2] haar weg tussen het in toom houden van de ambities en het optimaliseren van de ambtelijke realisatiekracht? Hoe zorgt zij ervoor dat er (weer) balans ontstaat en de gemeente duurzaam optimaal blijft functioneren? In dit artikel ga ik, aan de hand van een conceptueel model, dieper in op de resultaten van de gesprekken die ik recent daarover met een aantal gemeentesecretarissen[3] voerde.
Hoe erg is het capaciteitstekort in Nederland?
Jaarlijks geeft de personeelsmonitor[4] van het A&O-fonds inzicht in de ontwikkelingen op het gebied van personeel bij Nederlandse gemeenten. In mei 2023 heeft het A&O-fonds de personeelsmonitor 2022 uitgebracht. Uit deze monitor blijkt dat:
- De omvang van de formatie bij gemeenten, door steeds meer taken, verder toeneemt. Een aanzienlijk deel (20%) van de vacatures is moeilijk vervulbaar en zit vooral in de hoek van ruimtelijke ordening, ICT en volkshuisvesting.
- De dynamiek van in-, door- en uitstroom neemt eveneens toe. Steeds meer mensen wisselen tussen organisaties of daarbinnen. Dit levert veel extra werk in relatie tot werving en inwerkactiviteiten.
- Het ziekteverzuim stijgt verder naar 6,7%. Belangrijkste oorzaken zijn dat na Corona de bereidheid om zich ziek te melden toeneemt en ook dat het hybride werken zorgt voor minder verbinding en daardoor langdurigere uitval tot gevolg heeft.
Deze ontwikkelingen zorgen ervoor dat de werkdruk zoals die door medewerkers wordt ervaren steeds verder toeneemt. Een groot deel van de gemeenten (90%) meldt dat werkdruk een actueel thema in hun gemeenten is. De druk op de beschikbare capaciteit neemt kortom steeds verder toe.
Het vraagstuk: spanning tussen ambities en capaciteit
De gemeentesecretaris is de schakel tussen de politieke en ambtelijke wereld. Zij moet ervoor zorgen dat politieke ambities en beschikbare middelen met elkaar in evenwicht worden gebracht. Hiertussen zit een natuurlijk spanningsveld waar de gemeentesecretaris dagelijks mee te maken heeft. Door de toenemende druk op gemeenten neemt ook de druk op de gemeentesecretaris toe. Binnen het spanningsveld waarin zij beweegt kan zij in principe kiezen tussen twee strategieën: de strategie gericht op temperen van de ambities (sturen op het ‘WAT’) en de strategie gericht op het versterken van het realisatievermogen van de organisatie (sturen op het ‘HOE’). Of een combinatie daarvan.
In onderstaande afbeelding wordt dit spanningsveld weergegeven.
Figuur 1: Het spanningsveld tussen ambities en capaciteit
Bij het sturen op het ‘WAT’ kan worden gedacht aan de volgende varianten:
- Temperen van ambities (inclusief kerntakendiscussie): discussie met college en raad over het naar beneden bijstellen en heroverwegen van de ambities in het coalitie-/raadsakkoord.
- Temporiseren van ambities: discussie met college en raad over het uitsmeren in de tijd van de ambities in het coalitie-/raadsakkoord.
- Heroverwegen rolneming gemeente (in relatie tot andere actoren): het kiezen van een andere rol ten opzichte van de maatschappelijke opgave (waarbij veelal andere actoren ook naar een andere rol zullen bewegen).
Bij het sturen op het ‘HOE’ kan worden gedacht aan de volgende varianten:
- Efficiënter/effectiever inzetten van de bestaande capaciteit: aanbrengen van focus, herinrichting van processen.
- Versterken wervingsactiviteiten: werken aan imago gemeente, opzetten campagnes, organiseren van banenmarkten, samenwerken met gespecialiseerde bureau’s.
- Versterken samenwerking met andere gemeenten: uit/inlenen van medewerkers, gezamenlijk opzetten van pools met schaarse capaciteit.
- Inzetten op behoud van medewerkers: aantrekkelijker maken van primaire of secundaire arbeidsvoorwaarden, zorgen voor een prettige werkomgeving, flexibiliteit oa door mogelijk maken van hybride werken.
In de praktijk: de spanning neemt toe, de realisatiekracht af
Voor de meeste gemeenten is het structureel invullen van vacatures lastig. Er moet veel wervingsinspanning worden geleverd om de juiste mensen te vinden. Tot op heden kunnen de gaten meestal nog worden gevuld door (langdurige) inhuur, maar dat is niet een optimale situatie: te veel inhuur leidt tot verlies van kennis en ervaring en verlies aan capaciteit door inwerken. Enkele gemeenten die te maken hebben gekregen met herindelingen, waardoor formaties in eerste instantie werden bevroren in afwachting van toekomstige ontwikkelingen, hebben daardoor een nog grotere achterstand in de bezetting.
Ook wordt een snelle toename van de werkdruk ervaren. Daarvoor zijn verschillende oorzaken aan te wijzen. Ten eerste neemt het ziekteverzuim toe. Een aantal gemeentesecretarissen verklaart dit vanuit een gevolg van de coronatijd waarin de ervaren werkdruk toenam en de mogelijkheden om hierover te praten afnam. Het heeft bij hen geleid tot een toename in het langdurig verzuim. Ten tweede is de toegenomen dynamiek bij in-, door- en uitstroom een belangrijke factor. Door deze extra dynamiek moet veel geïnvesteerd worden in wervingsactiviteiten en gaat veel tijd op aan het inwerken van nieuwe medewerkers. Een laatste belangrijke factor die steeds bepalender wordt is de fysieke en mentale weerbaarheid van medewerkers. Als die weerbaarheid (“nee” kunnen zeggen, omgaan met druk) niet op orde is dan is de ervaren werkdruk ook hoger.
Hoe gaan gemeentesecretarissen hiermee om?
Tot op heden zijn de gemeentesecretarissen in redelijke mate in staat gebleken om aan de toenemende spanning het hoofd te bieden. De meeste aandacht gaat daarbij uit naar het werven en behouden van medewerkers, het efficiënter inrichten van processen en het prioriteren danwel temporiseren van ambities. En bij de meeste gemeenten is geld op dit moment niet de beperkende factor. Doordat (nieuwe) taken niet altijd kunnen worden uitgevoerd wegens gebrek aan capaciteit, blijft geld ‘op de plank liggen’. Hogere kosten door inhuur kunnen daarmee in een aantal gemeenten worden opgevangen. Dit is interessant: de druk kan nu nog worden weggekocht, maar blijft dat ook zo? Wat gebeurt er als de capaciteitsdruk verder toeneemt en niet meer kan worden opgelost met inhuur? Verwacht mag worden dat de druk op de ambities van het college dan echt zal gaan toenemen. Tot op heden weten de gemeentesecretarissen de balans redelijk te behouden. Hieronder de drie belangrijkste strategieën, waarmee ze dat bereiken.
→ Betrek het bestuur vroegtijdig
Een belangrijke strategie die alle gemeentesecretarissen voeren is tijdig het gesprek met het bestuur aan te gaan over de beperkte capaciteit in relatie tot de bestuurlijke ambities.
Rob van Wuijtswinkel (Altena) geeft aan dat het goed is om het gesprek te voeren met het college over stapeling. “Ambities zijn er altijd in overvloed, middelen in dezelfde zekerheid altijd schaars. Het adagium ‘Eerst het oude afronden, voordat iets nieuws wordt gestart’ is niet zo verkeerd. Het heeft een reinigend effect op een overload aan ambities.”
Koen van Veen (Alphen a/d Rijn) vertelt dat het gesprek over de juiste omvang van de organisatie steeds ingewikkelder is naarmate de organisatie groter wordt. “In een kleine organisatie is er bijna ‘real-time’ zicht op formatie en bezetting en kan vrij nauwkeurig worden bepaald wat er nodig is. In grotere organisaties wordt dat steeds ingewikkelder, wordt meer gebruik gemaakt van benchmarks of worden kerntakendiscussies gevoerd, maar ook dat kent beperkingen. Naarmate de omvang toeneemt gaat het van preciesheid steeds meer naar ingeschatte bandbreedtes en verschuift de focus van een discussie over formatie, naar de vraag wat er nodig is om de ambities vorm te geven en wordt daarop geworven of ingehuurd. Geld is hierbij vaak niet het probleem, de beschikbare capaciteit en benodigde kwaliteit wel. In mijn ervaring kunnen dit lastige discussies zijn die niet altijd tot de gewenste overeenstemming met het college leiden. In grote organisaties is er echter ook speelruimte om ‘gaten met gaten’ te vullen: door capaciteit intern te verschuiven naar plekken met hoge(re) prioriteit kan tijdelijk enige balans gevonden worden, maar het is natuurlijk geen structurele oplossing.”
Alle gemeentesecretarissen geven aan dat zij in dit spanningsveld tot op heden op behoorlijke wijze met hun bestuur kunnen schakelen en dat er een open oor is voor eventuele knelpunten. Wel is dit gesprek gemakkelijker in kleine gemeenten dan in grote. “De afstand van het bestuur tot de organisatie is hier klein, waardoor de druk voor het college zichtbaar is”, aldus Robert ’t Hoen (Scherpenzeel). Kortom, een belangrijke boodschap is: ga vroeg, liefst al voordat knelpunten ontstaan, met het bestuur in gesprek over hoe met eventuele knelpunten kan worden omgegaan. Maak afspraken, bepaal uitgangspunten en spreek hier regelmatig met het bestuur over. Dat voorkomt ruis of irritatie als het er werkelijk om spant.
→ Maak je gemeente aantrekkelijk voor nieuwe medewerkers
Dynamiek in organisaties is goed. Instroom, doorstroom en uitstroom zorgen voor vers bloed en maken dat een organisatie in beweging blijft. Maar, zoals bij zoveel zaken, een goede balans daarin is belangrijk. Te weinig dynamiek kan leiden tot verstarring en beperkte innovatie, terwijl te veel dynamiek meer dan evenredige druk legt op de organisatie en kan leiden tot ‘geheugenverlies’.
Rob van Wuijtswinkel (Altena) geeft aan last te hebben van deze dynamiek (hoge in-, door- en uitstroom) en wijt dat onder andere aan het ontbreken van een heldere identiteit van de (nieuwe) gemeente waardoor medewerkers zich minder verbonden voelen en gemakkelijker vertrekken. Dit leidt tot veel druk in de organisatie. Dit wordt ook bevestigd door Sandor Michielse (Rucphen): juist door een sterke lokale identiteit heeft zijn gemeente veel mensen weten te behouden en kunnen voorkomen dat zij naar grotere buurgemeenten gaan. Een sterke identiteit kan dus zorgen voor binding van medewerkers. Een aspect dat daarbij ook speelt is, volgens Rob van Wuijtswinkel (Altena), de ‘span of attention’: het gemiddeld aantal medewerkers dat wordt aangestuurd door een leidinggevende. “De afgelopen twee jaar hebben het college en de raad op voordracht van de ambtelijke organisatie geïnvesteerd in extra handjes. We waren gewoon te klein voor de ambities en de taken. Ook zonder verdergaande stapeling. De consequentie van die groei van de organisatie was dat op sommige plekken de span of attention te groot werd voor leidinggevenden, waardoor er onvoldoende aandacht voor medewerkers was. Zeker als medewerkers veel thuiswerken of in de kernen en minder op kantoor zijn, is die aandacht van groot belang. Het vraagt een brede analyse en investering: in de persoonlijke en functionele competenties van leidinggevenden, in uitbreiding van teamleidersfuncties waar dat nodig is, in het verdergaand door-mandateren van bevoegdheden. Op deze wijze kan de span of attention weer werkbaar worden gemaakt, ontstaat er ruimte voor groei en ontwikkeling bij medewerkers en worden we tegelijkertijd wendbaarder.”
Kortom, het hebben van een sterke identiteit en voldoende aandacht voor medewerkers kan leiden tot meer gevoel van verbinding met de organisatie waarmee een overmatige uitstroom kan worden voorkomen.
→ Versterk de weerbaarheid van je organisatie
De druk die in de organisatie wordt ervaren wordt niet alleen veroorzaakt door toenemende externe (of objectieve) druk, zoals steeds meer activiteiten die naar de gemeente komen of oplopende politieke ambities. Het heeft zeker ook te maken met interne (of subjectieve) druk en de weerbaarheid van de organisatie. Interne druk heeft te maken met de wijze waarop medewerkers met deze druk omgaan als gevolg van de manier waarop zij naar hun werk kijken. Een loyale houding, een perfectionistische instelling, het kan allemaal leiden tot verhoging van de gepercipieerde druk. Ook de vitaliteit (of veerkracht) van de organisatie speelt een rol: hoe ‘fit’, zowel fysiek als mentaal, zijn de medewerkers, welke ondersteuning ervaren zij vanuit het management, hoe is de sfeer in de organisatie, etc. Dit alles bepaalt in welke mate er (werk)druk wordt ervaren en of deze goed hanteerbaar is. Zie hieronder een weergave van het stressmodel van Fransen[5] waarin deze relaties worden weergegeven.
De meeste secretarissen geven aan dat zij aandacht besteden aan deze weerbaarheid. Zo vertelt Sandor Michielse (Rucphen) dat “medewerkers en managers die in directe verbinding staan met de collegeleden worden gecoacht op het ambtelijk en bestuurlijk samenspel, inclusief soms ook ‘nee’ durven zeggen als de mogelijkheden beperkt zijn. Gelet op de loyaliteit van onze mensen is nee zeggen soms best lastig. Daarnaast is het ook onderwerp van gesprek met bestuurders. Bovendien wordt medewerkers geregeld gevraagd inzichtelijk te maken wat er op het bord ligt, wat er nog aan ruimte is en waar het knelt. Door dit open op tafel te leggen wordt de bestuurder in staat gesteld om de juiste keuzes te maken.”
Verder besteden de meeste gemeenten aandacht aan activiteiten in het kader van vitaliteitsprogramma’s, zoals workshops over een gezonde leefstijl, aanbieden van gezond eten en sociale activiteiten voor versterking van de onderlinge band. “Wij hebben een ‘onboarding-programma’ ontwikkeld, geven nieuwe medewerkers een rijtoer door de gemeente en organiseren organisatiebrede bijeenkomsten voor het verbeteren van de onderlinge verbinding en de mentale weerbaarheid”, zo vertelt Nanette van Ameijde (Vijfheerenlanden).
Kortom, een organisatie die investeert in de mentale en fysieke weerbaarheid van haar medewerkers kan beter omgaan met de werkdruk die op de organisatie afkomt.
So far, so good! Maar hoe ziet de toekomst eruit?
Wat opvalt is dat de meeste gemeentesecretarissen tot nu toe in staat zijn om een redelijke balans te vinden tussen ambities en toenemende druk in de organisatie. De druk neemt wel toe en wordt ook als zodanig ervaren, maar leidt nog niet tot grote ongelukken. Ze hanteren daarbij strategieën die nog redelijk binnen de comfort-zone van de organisatie blijven en – behoudens enige prioritering – nog geen enorme druk leggen op de politieke ambities. Ook omdat er meestal voldoende geld voor inhuur is. Maar hoe zal dat zijn als de druk verder gaat toenemen? Verwacht mag worden dat de arbeidsmarkt verder zal verkrappen. Bovendien zal er landelijke druk blijven om steeds meer taken bij gemeenten neer te leggen, hoewel gemeenten en VNG daar steeds meer tegen ageren. “Geen knaken, geen taken”, aldus Jan van Zanen. Hoe lang is de gemeentesecretaris dan in staat om de politieke druk te weerstaan? Dan volstaan de gehanteerde strategieën mogelijk niet meer en moeten misschien echt fundamentele keuzes worden gemaakt.
Een van die keuzes betreft de vraag welke rol de gemeente bij opgaven wil spelen. Wil men alles zelf blijven doen of wordt gekozen voor een vorm van partnerschap of uitbesteden van activiteiten? In onderstaande figuur zijn meerdere rollen gedefinieerd die afhankelijk zijn van de vraag of een gemeente een meer passieve dan wel meer actieve rol wil spelen en in hoeverre zij de opgave alleen of samen met partners wil oppakken.
Figuur 3: Welke rol kiest de gemeente?
Door bewuste keuzes te maken ten aanzien van de eigen rolneming en daarop te sturen kan de gemeente naar verwachting het potentieel van partners beter benutten en de druk gelegd op de ambtelijke organisatie verminderen.
Ook van belang is de vraag hoe de arbeidsmarkt zich verder gaat ontwikkelen. Volgens Koen van Veen (Alphen a/d Rijn) denken gemeentesecretarissen nog (te) weinig na over structurele tendensen op de arbeidsmarkt. Zo verwacht hij grote effecten van ontwikkelingen op gebied van bijvoorbeeld ‘Artificial Intelligence’. “Dit gaat op termijn misschien wel 50% van de banen op MBO+-niveau kosten. Wat betekent dat voor de gemeentelijke organisatie en voor het personeelstekort?”, vraagt hij zich af. De komende jaren, zo is de verwachting, zal de druk in de arbeidsmarkt echter nog verder oplopen. En die oplopende druk kan uiteindelijk toch een significant effect op de ambities gaan hebben. Dan zal de gemeente er niet aan ontkomen fundamenteel over haar ambities en rolneming na te denken.
[1] In de rest van dit artikel wordt voor de leesbaarheid de gemeentesecretaris / algemeen directeur aangeduid als gemeentesecretaris. De problematiek waarover in dit artikel wordt gesproken heeft echter vooral betrekking op de rol van algemeen directeur.
[2] Voor de leesbaarheid: waar zij/haar staat kan ook hij/zijn gelezen worden.
[3] Koen van Veen (Alphen a/d Rijn), Rob van Wuijtswinkel (Altena), Sandor Michielse (Rucphen), Robert ’t Hoen (Scherpenzeel), Sjoukje Deelstra (Veenendaal) en Nanette van Ameijde (Vijfheerenlanden).
[4] Zie https://www.aeno.nl/personeelsmonitor
[5] Bron: “Over stress, overspannen en burn-out”, Annelies Deinum, https://anneliesdeinum.nl/over-stress-overspannen-en-burn-out/
