Auteur: Bas van Delden
Wat is ondermijning, hoe werkt ondermijnende criminaliteit en hoe komt het tot uiting, en wat vraagt de bestrijding van ondermijnende criminaliteit van de overheid? WagenaarHoes verwerft samen met haar opdrachtgevers toenemend inzicht in netwerksturing- en samenwerking, van cruciaal belang voor een slagvaardige aanpak van ondermijning. Enkele observaties en adviezen.
Ondermijning: wat is het, hoe werkt het en hoe uit het zich?
Ondermijning betreft grofweg de vermenging van ‘onder-’ en ‘bovenwereld’, waarbij criminele netwerken gebruik maken van de bestaande maatschappelijke orde en structuur, en de rechtstaat en samenleving daardoor bedreigen ofwel ‘ondermijnen’. Nederland kampt in toenemende mate met de ondermijnende effecten van georganiseerde criminaliteit, in het bijzonder drugscriminaliteit, en de impact daarvan op de samenleving. Die impact uit zich in de vorm van (excessief) geweld, zoals liquidaties. Geweld dat niet alleen de betrokken criminele organisaties raakt, maar in toenemende mate ook omstanders en onbedoelde slachtoffers in de vorm van ‘vergismoorden’, evenals (familie van) kroongetuigen en strafrechtadvocaten. Georganiseerde criminaliteit uit zich evenzeer in verschillende vormen van corruptie en daarnaast intimidatie en bedreiging van en daadwerkelijke geweldsuitoefening in de richting van het (lokale) bestuur. Drugsgeld wordt (grootschalig) witgewassen en geïnvesteerd, onder meer in horeca, detailhandel en vastgoed, al dan niet met hulp van financiële dienstverleners. De Nederlandse logistieke infrastructuur zoals zee- en luchthavens, maar ook andere logistieke knooppunten, worden gebruikt voor smokkel en witwassen. Verder ontstaat het beeld dat (kwetsbare) jeugdigen op steeds jongere leeftijd verstrikt raken in het criminele netwerk van de drugshandel en daarin snel doorgroeien richting zware vormen van misdaad. Tenslotte wordt het woon- en leefklimaat in (delen van) steden, dorpen en landelijk gebied bedreigd door uitingen van ondermijning.
Ondermijning uit zich op het lokale niveau, -dominant maar niet uitsluitend- in bepaalde wijken en ook in het (agrarische) buitengebied. Hier worden (kwetsbare) jongeren gerekruteerd om te dealen, maar ook om liquidaties voor te bereiden en uiteindelijk te plegen. Liquidaties worden daadwerkelijk gepleegd in woonwijken, vaak in drukke straten op klaarlichte dag, met alle repercussies van dien. In het buitengebied maar ook in woonwijken vindt hennepteelt en de productie van synthetische drugs in laboratoria plaats. Er ontstaan gesloten culturen, waar ‘niet meedoen’ of contact zoeken met instanties als de politie niet getolereerd worden. En waarin kwetsbare jongeren gevonden worden. Drugsafval wordt gedumpt in natuurgebieden, maar ook in woonwijken. Er zijn winkels en bedrijfjes gevestigd die opgericht zijn met het enkele doel om illegaal verdiend geld wit te wassen. Er wordt met drugsgeld in vastgoed geïnvesteerd. Er zijn clubhuizen van ‘outlaw motorcycle gangs’ (OMG’s) gevestigd. Lokale bestuurders worden geïntimideerd en (vaak ernstig) bedreigd en er wordt geweld toegepast tegen de overheid (bijv. het in brand steken van het gemeentehuis) en tegen anderen (bijvoorbeeld de aanslag op het gebouw van De Telegraaf in Amsterdam, maar recenter ook tegen een advocaat en een misdaadjournalist). Kortom, ondermijning manifesteert zich sterk en met ernstige gevolgen op het lokale niveau.
Tegelijkertijd opereren ondermijnende criminele netwerken op bovenregionaal, nationaal en internationaal niveau. Bijvoorbeeld bij in-, door- en uitvoer van drugs en wapens, maar ook voor het uitwisselen van kennis en vaardigheden met betrekking tot de productie van nieuwe vormen van drugs, het wegsluizen en investeren van crimineel verkregen vermogen, creëren van schuilplaatsen, enzovoort. Criminele netwerken gebruiken daar de sterke Nederlandse logistieke en financiële infrastructuur voor, evenals andere aspecten van de Nederlandse open economie en samenleving. En zij bedienen zich van facilitators; mensen die kennis van en toegang hebben tot organisaties, netwerken en systemen, en die criminele netwerken de gelegenheid geven die infrastructuur te gebruiken. Variërend van een corrupte douanemedewerker, tot notarissen, vastgoedhandelaren en financieel adviseurs. Ook op bovenregionaal, nationaal en internationaal niveau zien we dus een vermenging met en corrumpering van de samenleving door criminele netwerken.
De aanpak: wat vraagt het van de overheid?
Ondermijning is een breder vraagstuk dan georganiseerde criminaliteit alleen. Ondermijning ontstaat doordat georganiseerde criminaliteit zich manifesteert op verschillende manieren en op verschillende plekken in de bovenwereld, met een ontwrichtende werking en -indien niet gestopt- met een duurzaam karakter.
Ondermijning is ‘een pragmatische werkomgeving’, steeds op zoek naar kansen en zwakke plekken in het systeem. Ondermijning werkt in fluïde netwerken. Fluïde zowel in samenstelling van het netwerk -de deelnemers, vrienden en vijanden kunnen snel wisselen- als in criminele methode en strategie. Om doeltreffend te zijn in de bestrijding van ondermijning moet de overheid daar effectieve en adaptieve netwerken tegenover zetten. Met passende en zich steeds snel mee-ontwikkelende innovatieve bestrijdingsstrategieën. Werken in zulke netwerken stelt de overheid voor uitdagingen; het schuurt met de tradities van de overheid van optimalisatie in de eigen kolom. De deelnemende organisaties (zoals lokale en landelijke overheden, politie, Openbaar Ministerie, Belastingdienst, FIOD en Douane) kennen eigen werkprocessen en -tradities, vaak ook met een eigen taal. De gezamenlijke opdracht levert vaak spanning op met de kpi’s in het eigen managementcontract. Waarom is het dan toch belangrijk en waardevol om te doen?
Zoals gezegd, op alle niveaus, lokaal tot internationaal, treden ondermijnende effecten op. En op alle niveaus zijn specifieke interventies nodig door de overheid, maar ook door maatschappelijke en private organisaties, zoals bedrijven en beroeps- en belangenverenigingen; repressief en/of preventief door drempels op te werpen. Geen van de genoemde partijen of organisaties kan dat alleen, samenwerking is noodzakelijk om kennis, informatie, bevoegdheden, handelingsareaal en uitvoeringskracht bij elkaar te brengen en te coördineren, zodat interventies elkaar versterken. Versterken natuurlijk in de eerste plaats, maar in ieder geval niet verzwakken of elkaar doorkruisen, door gebrek aan samenwerking. De gezamenlijke aanpak levert dan meer op dan de som der delen.
Effectief opereren in netwerken: enkele observaties en adviezen
Adviseurs van WagenaarHoes hebben meermalen mogen adviseren in het domein van de ondermijningsaanpak. Een aantal observaties en adviezen:
– De aanpak van ondermijning vraagt om effectief opereren in netwerken; en dat is op zichzelf al moeilijk genoeg. Deelnemende organisaties hebben een gelijkwaardige positie en evenwaardige zeggenschap over doelen, activiteiten en aansturing van het netwerk. Dat is tegelijkertijd de kracht en de (potentiële) zwakte van het vereiste besturings- en samenwerkingsmodel. Het stelt eisen aan gezamenlijk gevoelde urgentie, coördinatie, transparante communicatie en onderling vertrouwen.
– Een effectieve aanpak van ondermijning vraagt zowel om dynamische strategie- en tactiek-vorming als om netwerksamenwerking. Beide zijn van groot belang en los van elkaar niet effectief. Dat klinkt wellicht als een open deur. Echter, onze ervaring is dat strategie- en tactiek (onbewust) vaak vooraan staan in de aandacht. Het daadwerkelijk onderkennen van het belang en de onvermijdelijkheid van netwerk-samenwerken is essentieel om succesvol te zijn. Maak dit belangrijk en expliciteer het daadwerkelijk vormgeven van die aanpak. Doe dat in combinatie met de ambitie dat ook echt goed te kunnen, daar echt toe in staat te zijn, je daar in te oefenen en bekwamen. Het investeren van tijd en aandacht voor netwerksamenwerking wil nog wel eens ondersneeuwen ten opzichte van de inhoudelijke aanpak van ondermijningsvraagstukken. Met een effectievere netwerk-samenwerking gaan de strategie- en tactiek-keuzen echter beter renderen.
– Naast het oefenen en bekwamen in samenwerken, is het formuleren en vaststellen van gezamenlijke doelen belangrijk. Als de deelnemende organisaties eigen, afwijkende operationele doelstellingen of kpi’s hebben, dan kan dat op beslissende momenten verstorend werken in de samenwerking, bijvoorbeeld met betrekking tot doelstellingen gericht op ontneming van crimineel verkregen vermogen. Het kan afleiden van het gezamenlijke hogere doel, het bestrijden van criminele netwerken. Dus probeer te komen tot gezamenlijke doelstellingen en kpi’s. En evenzo tot gezamenlijke verantwoording over de realisatie daarvan.
– Ingericht zijn op leren en verbeteren, op Plan Do Check Act, op voortdurend evalueren en bijstellen van de aanpak. De opgave van de bestrijdingsnetwerken is ‘sneller leren en verbeteren dan de criminelen’. De criminele netwerken hebben het initiatief, zij zoeken en benutten de zwakke plekken in het systeem. Aan de bestrijdingsnetwerken de opdracht dat snel te detecteren, te doorgronden en daar tegen op te treden. Daar barrières tegen in te richten. Waar de criminele netwerken vervolgens weer de volgende zwakke plek in vinden. Dus steeds monitoren hoe effectief de interventies zijn en hoe inventief de criminelen, welke tegenmaatregel nodig is en die inzichten en geleerde lessen en best practices meteen delen met de andere partijen en netwerken in de bestrijding van ondermijning.Dat vraagt capaciteit en energie, en ook om inrichten en organiseren, lijkt daarmee soms af te leiden van de actuele bestrijding in het eigen veld of eigen gebied, maar is essentieel om verplaatsing en waterbedeffecten m.b.t. ondermijnende activiteiten te voorkomen.
– In netwerk-samenwerken respectievelijk netwerksturing staat de gelijkwaardigheid van de deelnemers centraal. Als gezegd, voor alle deelnemers aan het netwerk is samen oefenen en beter worden in netwerksturing een essentiële opgave. Voor de deelnemers die zowel netwerkdeelnemer zijn als gezagsdrager, komt daar nog bij het vermogen en de bereidheid tot het (leren) soepel omgaan met het situationeel schakelen tussen beide rollen. Bijzonder aandachtspunt is daarbij dat een aantal van de deelnemende organisaties of functionarissen in het netwerk tegelijkertijd ook gezagsrollen heeft binnen hetzelfde domein. Dat wil zeggen formele bevoegdheden en doorzettingsmacht met betrekking tot prioriteren van casuïstiek; aan te pakken fenomenen of criminele groepen en/of met betrekking tot de inzet van personele capaciteit en budget. Denk daarbij aan driehoeksoverleggen. De gezagsrol en de netwerkrol zijn beiden belangrijk en er is geen reden waarom een deelnemer aan het netwerk niet beiden rollen zou kunnen hebben. Het komt aan op effectief situationeel schakelen tussen beide rollen.
– Tenslotte, een belangrijke notie bij netwerken is ‘samen is niet altijd iedereen’: soms treedt één organisatie alleen op, soms met z’n tweeën en soms met z’n allen. Maar wel altijd met tenminste kennisgeving vooraf en zoveel mogelijk in onderlinge afstemming, zodat organisaties elkaar nooit voor voldongen feiten of verrassingen plaatsen.
Die aanpak(ken) orkestreren is een belangrijke voorwaarde voor succes in de bestrijding van ondermijning.
We ontmoeten in de ondermijningsaanpak steeds heel gemotiveerde en bevlogen, vakkundige functionarissen, die met hart en ziel werken aan de bestrijding van ondermijning. WagenaarHoes adviseert en ondersteunt daar graag bij en ontwikkelt samen met haar opdrachtgevers in dit domein kennis en inzicht in het bijzonder over het implementeren en verbeteren van netwerksamenwerking.
