Lekker lezen

Boekrecensies door Harry ter Braak.

‘Organisatiekunst’, ‘De minister en de inspecteur-generaal’ en ‘Tot uw dienst, tegenspraak door publieke dienstverleners’. Drie boeken die ieder hun eigen perspectief bieden op wat er in de publieke dienst te doen valt. In ‘Organisatiekunst’ beschrijven Robert de Muralt en Marie-Louise Dechesne hoe je jezelf kan organiseren en door anders te kijken kan voorkomen in de klem te komen zitten. In ‘De minister en de inspecteur-generaal’ beschrijft Ferdinand Mertens hoe hij zelf als medewerker en uiteindelijk inspecteur-generaal naar beide heeft gekeken. Alexander Pechtold en Bart Snels geven met ‘Tot uw dienst, tegenspraak door publieke dienstverleners’ een tranen trekkend inkijkje in de uitvoering door op afstand geplaatste publieke diensten.

Robert de Muralt en Marie-Louise Dechesne, Organisatiekunst Van controle naar vertrouwen in de publieke sector, S2uitgevers, Baarn, 2023.

173 blz., ISBN 9789493282360 NUR 805

In drie delen en twaalf hoofdstukken nemen Rob en Marie-Louise de lezer mee in wat zij de organisatiekunst noemen. Zij sluiten hun boek af met een heel korte literatuurlijst en de voetnoten. De tekst wordt verlevendigd met veel voorbeelden die zij in hun praktijk zijn tegen gekomen. Om tot werkelijk andere en verrijkende gezichtspunten te komen, is het niet voldoende om alleen organisatiekundig te blijven kijken. Want met begrippen als organisatiekunde of organisatietheorie doe je primair een appel, zo schrijven zij prettig en zeer toegankelijk leesbaar, op het cerebrale, op het rationele. Organisatiekunst kent een diepere bron. Het zorgt niet alleen voor een verrijkt perspectief dat jou anders naar de werkelijkheid laat kijken, maar het raakt ook meerdere niveaus: er is plaats voor het hart, het vergroot je organisatiebewustzijn, het maakt weer heel wat doorgesneden is, het verbindt gevoel met maatschappelijke relevantie en het houdt je – zoals het kunst betaamt – een spiegel voor.

Het eerste deel beschrijft hoe mensen in de klem komen. Het tweede hoe je anders kunt kijken en het derde hoe je uit de klem kunt komen. In het eerste deel van Organisatiekunst laten de auteurs aan de hand van een aantal natuurwetten en enkele cases uit hun eigen praktijk zien waar en waarom veel managers klem komen te zitten en welke cruciale (individuele of collectieve) gedragspatronen ervoor zorgen dat ze daarna nog meer in de klem geraken. Dat betoog geeft de urgentie aan voor die ándere manier van kijken die Organisatiekunst als belofte in zich draagt. Ze behandelen hieronder de volgende vier natuurwetten; Alles is verbonden, Systemen ontwikkelen zich, Alles heeft een eigen levenscyclus, Iedere organisatie is anders. Dankzij je eigen patronen, de patronen die je met anderen ontwikkelt, de patronen in je organisatie of de patronen die de hele samenleving heeft ontwikkeld, zul je vroeg of laat in de klem komen te zitten. Zeker als het gaat om onbewuste patronen. In een volgend hoofdstuk kijken de auteurs naar de dieperliggende oorzaken voor die patronen en geven zij weer wat de gevolgen hiervan zijn.

Met behulp van ‘De kunst van anders kijken’ krijg je meer bewustwording op; je eigen patronen, de onderstromen, de bril waarmee je naar je organisatie kijkt, systeemproblemen die een rol kunnen spelen. Rob en Marie-Louise introduceren het vier ringenmodel om anders te leren denken. 1. Jij: het centrum van alles (persoonlijk); 2. De ander: met de ander werk je samen (relationeel); 3. De organisatie: jij en de ander werken samen in de organisatie(organisatorisch); 4. De omgeving: het systeem waarbinnen jij, de anderen en je organisatie opereren (maatschappelijk).

Open verbindingen, het bewustzijn dat je zelf nooit alles waarneemt, vanuit het juiste management filter (dat helder gedefinieerd wordt) een helder beeld vormt van wat er aan de hand is in alle vier de ringen. Waarbij je door passende afstand te organiseren druk hanteerbaar maakt voorkom je de klemmen waar je in verzeild kan raken. Of maak je ze minimaal hanteerbaar. Ook hier geldt dat je beter niet in de pijn kunt blijven hangen, maar dat je op zoek gaat naar het wenkend perspectief met draagvlak in de organisatie en mogelijkheden voor ontwikkeling.

Rob en Marie-Louise schrijven dat in hun ervaring organisatieproblemen bijna altijd leiderschapsproblemen zijn. Als er iets niet klopt in je organisatie is het daarom altijd zinnig om na te gaan in hoeverre ergens iemand zijn persoonlijke belang boven het gemeenschappelijk belang stelt. Als dat het geval is, gebeurt dit meestal omdat mensen het gevoel hebben dat ze onder druk staan. Als dit onbesproken blijft, winnen de onderstromen aan kracht en zullen de onrust en het wantrouwen zeer waarschijnlijk toenemen, terwijl de focus steeds verder afneemt. Steeds minder mensen zullen zich uitspreken. Zij zullen zich steeds meer gaan verschuilen achter systemen of afspraken. Zijn adviseren goed onderzoek. Om het gewogen beeld van het onderzoek vanuit vier verschillende invalshoeken overzichtelijk in kaart te brengen, adviseren Rob en Marie-Louise het balansmodel. Zij maken hierbij onderscheid tussen wat er goed gaat, wat er niet goed gaat en waar de ontwikkelpunten liggen bij jou(ik), het (structuur), wij (cultuur), en zij (omgeving). Vervolgens zetten zij uiteen het wat en het hoe van de open dialoog die hierover georganiseerd zou moeten worden. Daarna bespreken zij het versterken van jouw leiderschap, zowel je persoonlijk leiderschap als je leiderschapsrol in onderlinge samenwerking, is essentieel om je rol goed te kunnen oppakken. Het is belangrijk bij het behalen van doelen en het innemen van positie ten aanzien van je stakeholders. Er is natuurlijk al heel veel over leiderschap geschreven. In dit hoofdstuk beschrijven de auteurs vooral onze visie op leiderschap vanuit het 4 ringenmodel, het balansmodel in het vier V-perspectief: verantwoordelijkheid, vakmanschap, verbinding en visie. Waarbij goed positie kiezen essentieel is en het positiespel uitgewerkt wordt. Afgesloten wordt met een hoofdstuk over meta skills: vertragen, open blijven staan, benoemen wat er is, het niet durven weten en sorry kunnen zeggen.

Ferdinand Mertens, De minister en de inspecteur-generaal, Fragmenten uit de geschiedenis van het onderwijstoezicht, Eburon Utrecht 2023.

212 blz., ISBN 978-94-6301-451-9

Ferdinand beschrijft als vleesgeworden toezichthouder het toezicht op het onderwijs vanaf 1955 in 8 hoofdstukken die elk een tijdvak beschrijven, met een laatste hoofdstuk waarin hij uitlegt waarom er geen eindvormen zijn. Helaas is het geen gemakkelijk leesbaar boek. Centraal staat het denken over en organiseren van het onderwijs en de inspectie daarop. Daar moet je interesse liggen om het een goed boek te vinden. Hij sluit af met een verantwoording, drie methodologische bijlagen over de werkwijzen in het onderwijstoezicht en een sobere literatuurlijst.

Toezicht is een universeel onderdeel van besturen en organiseren en wordt vaak uitgevoerd door te inspecteren, en dat is door ‘ter plekke’ te kijken. Om op de werking van het hele onderwijssysteem toe te zien is er een Inspectie van het Onderwijs.

Het verhaal is opgehangen aan zijn beroepsloopbaan, die sterk verweven is met de toezichtproblematiek, en is dus ook biografisch en persoonlijk. De Wet op het onderwijstoezicht schrijft de kaders voor, voor elke sector van het onderwijs. In de wetten uit de negentiende eeuw viel op dat de wetgever een onderscheid maakt tussen ‘bericht’ en ‘raad’. De wet sprak over ‘de minister te berichten’ en op basis van de aangetroffen omstandigheden de minister te ‘raden’. Hier toont de negentiende-eeuwse wetgever zich precies, door de feiten (bericht) van het oordeel dat zou kunnen leiden tot een advies te onderscheiden. Voor toezichthouders een belangrijk methodisch onderscheid.  Het toezicht kent nu inmiddels vele instrumenten: er gaat geen enkele inspecteur nog ‘naturel’ de school in. De inspecteur wordt door zijn hulpmiddelen ondersteund en gestuurd. Het toezicht is sterk verwetenschappelijkt. 

Het boek vindt zijn aanleiding in de actuele roep voor meer onafhankelijkheid van het toezicht om daardoor sterker te staan in de beleidsvormende ministeries. De inspecteur-generaal die aan de inspectie leidinggeeft wordt geacht de stem van de inzichten en opvattingen van de inspectie te zijn. En dat kan (heel) spanningsvol zijn. Toezicht heeft een formele kant maar er is ook de persoonlijke: wie kan en durft onafhankelijk te zijn? Onafhankelijk zijn is niet gemakkelijk, ook al is de onafhankelijkheid wettelijk geregeld. Ferdinand bespreekt aan het slot of andere modellen beter zouden zijn.

Doordat Ferdinand hoofdzakelijk de ordening van de ministersperioden als benadering voor dit boek te kiezen, ontstaat als vanzelf de vraag of er tussen ministers belangrijke verschillen waar te nemen zijn en of en hoe dat verbonden is met de politieke kleur. Deze opzet maakt duidelijk wat er in elke periode speelde dan wat dit voor de inspectie betekende. Maar het maakt het minder toegankelijk om de hoofdlijnen in het denken over de inspectie te herkennen. Ferdinand geeft aan dat hij de tijdgeest waarin de bewindspersoon optraden veel belangrijker was dan ideologie. Wanneer het toezicht geacht wordt een onafhankelijke rol te vervullen, dan stelt dat eisen aan de wijze waarop de inspectie de minister bereikt en hoe de inspectie, al dan niet deelneemt in ambtelijke en politieke topoverleggen. Wanneer het ministerie niet gezien wordt als een monoliet maar als een samenstel van verschillende verantwoordelijkheden geordend naar beleidsvorming, uitvoering en toezicht, dan is het belangrijk dat in de besluitvorming deze invalshoeken passend aan de orde komen. Het bewaken van dit aspect van de zorgvuldigheid van de besluitvorming is een belangrijke taak van de secretaris-generaal. Vanuit zijn ervaring heeft hij meerdere secretarissen-generaal mee gemaakt die vanuit de ‘monoliet’ dachten en handelden dan dat er vanuit de verscheidenheid van rollen ruimte moest zijn voor debat en strijd. Debat en strijd werd al gauw gezien als ‘gedoe’. Zijn ervaring leerde hem ook dat politici meestal beter met de verscheidenheid kunnen omgaan dan de ambtelijke top en dat de stevige gedachtewisseling door politici vaker als een weldaad ervaren werd, omdat ze in het debat de posities gerepresenteerd zagen die ‘in de werkelijkheid’ zullen bestaan en die ze zullen tegenkomen zo gauw ze het ministerie verlaten. 

De huidige inspecteur-generaal, Alida Oppers, zei onlangs wel dat het toezicht moest bijdragen aan ‘het herstel van het vertrouwen tussen burgers en de overheid’ (NRC 12 juni 2023). Dat roept de vraag op wat dit dan zou betekenen voor het onderwijs, want we weten immers, zo schrijft Ferdinand wel wat de ‘toestand’ van het onderwijs is: we hebben te weinig goede leraren en daardoor krijgen veel van onze kinderen niet het onderwijs dat ze hard nodig hebben. Dat moet hersteld worden maar daarin is de inspectie maar beperkt van betekenis. Op dit ogenblik wordt van het toezicht veel verwacht en zeker niet alleen van het onderwijstoezicht. Dat was niet altijd zo en zal ook niet altijd zo blijven. Aan het begin van deze eeuw werd toezicht gezien als een last en werd gepleit voor ‘vertrouwen’. Nu is er weer roep om meer toezicht, scherper toezicht, en vooral onafhankelijker toezicht. Het toezicht is zijns inziens tegenwoordig wetenschappelijk gefundeerd en daarmee professioneel. De minister lijkt de inspectie inmiddels gunstig gezind en heeft in 2023 besloten tot een flinke uitbreiding van inspecteurs: er moet meer geïnspecteerd worden. De Kamer sprak er niet over. Meer toezicht speekt aan?

Alexander Pechtold en Bart Snels, Tot uw dienst, tegenspraak door publieke dienstverleners, 2024 Prometheus Amsterdam

187 blz., ISBN978 90 446 5419 6

Na een introductie over onder meer tegenspraak, een gesprek met Herman Tjeenk Willink, als oud regeringscommissaris, vicevoorzitter van de Raad van State en voorzitter van de Eerste Kamer (maar vooral de patroonheilige van de publieke dienstverlening) volgen tien hoofdstukken op basis van evenzovele gesprekken en een reflectie met Mark Rutte als verantwoordelijk premier de afgelopen jaren. Die erkent te weinig oog te hebben gehad voor de uitvoering. Afgesloten wordt met een lijst van twee en een halve pagina met verzelfstandigde publieke dienstverleners.

Twee voormalig prominente Kamerleden werken nu zelf in de publieke dienstverlening, of houden daar toezicht op. Alexander doet dat als algemeen directeur bij het CBR en Bart als inspecteur-generaal bij de Inspectie belastingen, toeslagen en douane. Ze wilden de medewerkers van uitvoeringsorganisaties zelf het woord laten voeren. De medewerkers die ze spraken zijn afkomstig uit alle lagen van de samenleving. Het verliep niet zo gemakkelijk als ze aanvankelijk hadden gehoopt. Het kostte soms wat tijd om de uitvoeringsorganisaties gerust te stellen, en in sommige gevallen kregen ze alleen toestemming als er ook een woordvoerder bij het gesprek aanwezig was. Maar dat het uiteindelijk is gelukt om tien gesprekken te voeren, zegt veel over die tien uitvoeringsorganisaties. Bij al hun interviews was Elian Yahye aanwezig. Als freelancejournalist heeft hij voor hen de pen gehanteerd. De tekstuele opbouw is die van vragen en antwoorden.

Herman Tjeenk Willink ziet bij volksvertegenwoordigers en ministers veel te weinig besef dat de sociale grondrechten de kernverantwoordelijkheden van de overheid formuleren. Het besef dat de klassieke en sociale grondrechten met elkaar verband houden, niet voor niets in één hoofdstuk zijn opgenomen, lijkt te zijn verdwenen; het inzicht ook dat individuele vrijheidsrechten weinig betekenen als in basisbehoeften bij b.v. wonen en zorg niet is voorzien. Niet hiërarchie en eenheid, maar wederzijdse afhankelijkheid en verscheidenheid zijn de kenmerken van de overheid in een democratische rechtsorde. 

Alexander en Bart geven aan niet te overdrijven als ze zeggen dat er een wereld voor hen is opengegaan. Ten eerste omdat politici zich te veel bezighouden met het ‘hoe’ in plaats van het ‘wat’. En ten tweede schuiven politici de schuld van beleidsfouten nog te vaak in de schoenen van uitvoeringsorganisaties. Zij beseffen niet de eersten te zijn die dit aankaarten. 

Het eindrapport ‘Klem tussen Balie en Beleid’, onder leiding van voormalig VVD-kamerlid André Bosman, had dit reeds goed geanalyseerd. In het boek Recht op ambtelijk vakmanschap van Stichting Beroepseer worden al veel suggesties gedaan op verbetering van de voorwaarden. 

De gesprekken waren met medewerkers uit de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, de Dienst Uitvoering Onderwijs DUO) , het Centraal Administratie Kantoor (CAK), gemeente Dordrecht, ombudsman Amsterdam, Immigratie en Naturalisatiedienst (IND), Rijkswaterstaat, Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV), Sociale Verzekeringsbank (SVB) en de  Belastingdienst. Met in elk gesprek heldere waarnemingen over hoe de uitvoering functioneert en met welke complicaties zijn zoal van doen hebben. Tranen trekkende verhalen zijn het al met al.

Op allerlei vlakken moet er verbetering plaatsvinden. Alexander en Bart adviseren hierbij te denken aan; vereenvoudiging van wet- en regelgeving, meer ruimte voor professionals om de menselijke maat toe te passen, beter gebruik van informatie om samenwerken tussen organisaties te bevorderen, minder controlemechanismen om de administratieve rompslomp te verminderen, beter zicht van politiek en ministeries op wat er echt gebeurt op de werkvloer van de dienstverlening, meer invloed vanuit de werkvloer op beleid om knelpunten op te lossen. Al met al een heel prettig leesbaar boek vooral belangwekkend voor iedereen die met beleid van doen heeft om zo uitgenodigd te worden erg kritisch te kijken naar welk beleid je formuleert en vooral uitnodigt de uitvoeringstoets serieus te nemen.

Harry portret DEF

Harry ter Braak