Het eigenaarsbeginsel
Bij iedere functie horen taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. In het publieke domein gaat het daarbij om taken van maatschappelijk belang en om publieke middelen die daarvoor beschikbaar worden gesteld. Dat legitimeert een normatieve blik op hoe met die taken en middelen wordt omgegaan. Wij bepleiten daarom een explicitering (en deels herwaardering) van een aantal algemene beginselen van behoorlijk organiseren voor het publieke domein, als normatief kader.
Terwijl de algemene beginselen van behoorlijk bestuur als normatief kader voor de manier waarop de overheid omgaat met haar rol ten opzichte van inwoners en ondernemers al geruime tijd breed geaccepteerd zijn, ontbreekt een vergelijkbare set beginselen als het gaat om behoorlijk organiseren in het publieke domein. Wij willen een poging doen om samen met vakgenoten, op basis van ervaring, observatie en literatuur, te komen tot een set algemene beginselen van behoorlijk organiseren in het publieke domein.
Daartoe doen wij een voorzet in een tiental korte artikelen, bedoeld om discussie en reacties van vakgenoten en anderen uit te lokken. Op basis van deze voorzet en de reacties die daarop komen, organiseren we op 20 november 2023 een symposium. In het symposium vragen we de deelnemers om aanscherpingen, verdieping, nuancering en aanvullingen op de ‘algemene beginselen van behoorlijk organiseren in het publieke domein’-in-wording. De opbrengsten van dit symposium vormen de basis voor een nadere uitwerking in een boek, waarbij co-auteurs van harte welkom zijn.
Eerder schreven wij in dat kader over het contributiebeginsel, het verantwoordelijkheidsbeginsel en het tegenwicht-beginsel en feedback-beginsel. In dit artikel gaan we in op een vijfde algemeen beginsel van behoorlijk organiseren voor het publieke domein, namelijk het eigenaars-beginsel.
Het eigenaars-beginsel: verantwoordelijkheid voor waardebehoud en ontwikkeling
Het eigenaars-beginsel gaat over de verantwoordelijkheid die bestuurders en managers hebben om zorg te dragen voor waardebehoud en waardeontwikkeling van de organisatie. Het gaat daarbij om de organisatie in brede zin: de verantwoordelijkheid van de eigenaar voor waardebehoud en ontwikkeling strekt zich uit naar alle productiemiddelen en van kennismanagement tot duurzame inzetbaarheid van medewerkers, van zorg voor een veilige cultuur tot onderhoud van kwaliteitssystemen en investeringen in samenwerkingsrelaties en reputatiemanagement. Dat stelt overigens ook eisen aan de manier waarop zo’n organisatie opgeheven wordt wanneer haar toegevoegde waarde niet meer gewenst wordt.
Jocko Willink en Leif Babin maken in “Extreem eigenaarschap, hoe navy seals leiden en winnen[1]” duidelijk dat buitengewone leiders met wie zij in hun militaire carrière gediend hebben, één eigenschap gemeen hadden die hen groot maakte, namelijk: extreem eigenaarschap. Extreem eigenaarschap, niet alleen wat betreft de zaken waarvoor zij verantwoordelijk waren, maar ten aanzien van alles wat van invloed was op hun missie.
In het private domein kennen we de corporate governance[2] “als een systeem in een samenleving van bevoegdheden, rechten, plichten en procedures dat het bestuur van een organisatie disciplineert om de door de onderneming te creëren waarde over de duur van de onderneming te maximaliseren”. Als het om publieke middelen gaat mag men dat toch zeker van het bestuur en management evengoed verwachten.
In het publieke domein wordt echter niet altijd direct begrepen wat de begrippen eigenaarschap en eigendom in die context inhouden. In het private domein is het niet moeilijk je daarbij iets voor te stellen: een bedrijf heeft een waarde en de eigenaar is een sukkel als hij niet goed zorgt voor zijn medewerkers, de machines, het pand, de werkinstructies, de patenten en octrooien en de reputatie van het bedrijf. In het publieke domein is die verantwoordelijkheid niet anders, al is de organisatie en alles wat de waarde daarvan vormt geen persoonlijk eigendom van de bestuurder of manager. In het publieke domein zijn organisaties collectief eigendom, maar de leider, bestuurder en manager zijn aangesteld om daarvoor zorg te dragen en de eigenaarsrol invulling te geven.
Gelukkig gebeurt dat in veel gevallen ook. Organisatieontwikkeling, vitaliteit van medewerkers, teambuilding en kennismanagement staan in veel publieke organisaties op de agenda en vaak wordt daarin ook serieus geïnvesteerd. De noodzaak om aandacht te besteden aan waardebehoud en ontwikkeling van organisaties is er altijd en het vergt een scherp oog en inzicht om daarin de juiste dingen op het juiste moment aandacht te geven. Herman Tjeenk Willink[3] heeft daarover wetenswaardige dingen over geschreven.
Bewustwording van de waarde van het eigendom
In de afgelopen jaren is in veel organisaties gebleken dat door het gebrek aan fysieke ontmoetingen tijdens de lockdowns, erosie is opgetreden van cohesie en van onbewuste mores in de organisatie. En pas bij het wegvallen van de vanzelfsprekendheid van die mores bleek hoe essentieel die zijn voor het functioneren van de organisatie. Veel managers zagen zich vorig jaar ineens geconfronteerd met achterstallig onderhoud in de mores. Het bleek ineens niet meer zo duidelijk wat medewerkers onderling van elkaar konden verwachten en wat je als manager van medewerkers kon verwachten, waardoor haperingen ontstonden. Ineens, door te ervaren hoe het is als die mores ontbreken, hebben veel managers (en medewerkers) ervaren wat de waarde daarvan is. Niet voor niets vond men het in het afgelopen jaar op veel plekken tijd om extra te investeren in teamontwikkeling en in helderheid over wat collega’s van elkaar mogen verwachten.
Ook de demografie waardoor een grote uitstroom van oudere medewerkers gepaard gaat met krapte op de arbeidsmarkt, vraagt vanuit eigenaarsperspectief bijzondere aandacht. Teloorgang van specifieke vakkennis en ervaring vormt een bedreiging voor de waarde van de organisatie. Het is noodzakelijk om aandacht te besteden aan het inwerken van nieuwe collega’s en interimmers, zelfs en misschien wel juist in tijden van capaciteitstekorten, om te voorkomen dat met zorg, aandacht en liefde ontwikkelde samenwerking, omgangsvormen en processen uit het lood raken en vervangen moeten worden.
Relatie tussen eigenaarsbeginsel en contributiebeginsel
De aandacht en investeringen die vanuit de eigenaarsrol worden gedaan worden het management overigens door de opdrachtgevers van de organisatie niet altijd in dank afgenomen. Er is nu eenmaal een spanning tussen maximale inzet op het leveren van resultaten op de korte termijn en inzet op waardebehoud op de langere termijn. Vanuit de opdrachtgeversrol staat het tijdig en kostenefficiënt leveren van goede resultaten centraal. In de dynamiek van het politiek bestuur is dat ook waar de meeste aandacht naar uitgaat. Het realiseren van resultaten die de kiezer verwacht weegt daar zwaarder dan zorg voor waardebehoud en ontwikkeling van de publieke organisatie. En dat is ook niet verkeerd. Uiteindelijk is de bijdrage aan de maatschappelijke opgave het bestaansrecht van de organisatie. De organisatie is geen doel in zichzelf, maar een middel. Als dat uit het oog verloren wordt, kan de aandacht voor waardebehoud ontaarden in navelstaren.
Er is dus een duidelijke verbinding tussen het contributiebeginsel dat nadrukkelijk uitgaat van de organisatie als middel tot een doel, en het eigenaarsbeginsel dat de organisatie ook een waarde in zich toekent. Investeren in waardebehoud – vanuit het eigenaarsbeginsel – moet wel verdedigbaar zijn op basis van wat daarmee op termijn kan worden bijgedragen aan de maatschappelijke taak van de organisatie. Het omgekeerde geldt echter ook. Een keuze om niet te investeren in waardebehoud en ontwikkeling van de organisatie, maar alleen in te zetten op productie in het hier en nu, moet ook verdedigbaar zijn op basis van de bijdrage aan de maatschappelijke taak van de organisatie over langere termijn.
Concreet wordt dat wanneer niet tijdig is geïnvesteerd in vernieuwing of vervanging van essentiële systemen. Denk aan de ICT systemen bij de Belastingdienst, waar het achterstallig onderhoud zo ernstig is dat alle middelen (geld en capaciteit) die beschikbaar zijn gebruikt moeten worden om het huidige systeem draaiend te houden en het niet lukt om de noodzakelijke vervanging te realiseren. Of denk aan de hersteloperatie voor de bruggen en kademuren in Amsterdam, die nu kostbaarder, omvangrijker en riskanter is doordat decennia lang te luchthartig is omgegaan met deze eigenaarsverantwoordelijkheid.
Risico van verwaarlozing eigenaarschap bij samenwerkingsverbanden
Een specifiek risico voor het waardebehoud van organisaties in het publieke domein doet zich voor bij samenwerkingsverbanden. Er is vaak een blinde vlek als het gaat om de eigenaarsrol ten aanzien van samenwerkingsverbanden en verbonden partijen in het bijzonder. Onder meer Harry ter Braak heeft daarover meermalen gepubliceerd[4] en al jarenlang aandacht daarvoor gevraagd. Participerende partijen zijn zowel opdrachtgever als eigenaar van de verbonden partij, maar de participanten zijn zich vaak alleen bewust van hun rol als opdrachtgever en niet van hun eigenaarsrol. Met als gevolg dat wel gestuurd wordt op levering van de gevraagde diensten en producten tegen een zo laag mogelijke prijs, maar niet op behoud en doorontwikkeling van kennis en kwaliteit van de organisatie. Het is niet vreemd als dat niet lang goed gaat. Het is al snel ‘wij’ en ‘zij van het samenwerkingsverband of de verbonden partij’.
Het is de verantwoordelijkheid van de eigenaren van samenwerkingsverbanden om de spelregels voor de governance, besturing en verantwoording te definiëren. Tevens bepalen deze de strategische ruimte en taken van de samenwerkingsorganisatie en haar juridische vormgeving. Zij zijn verantwoordelijk voor een daarbij passende voorziening van de benodigde middelen. Zij bepalen de systeemgrenzen waarbinnen eigenaren, opdrachtgevers en organisatie kunnen functioneren en kwaliteit genereren (P&C cyclus). Zij bepalen ook de kaders voor het risicomanagement en de vrije ruimte voor de interne organisatieprincipes en de ruimte voor uitbesteding.
En als het eenmaal fout gaat, is dat lang niet altijd weer makkelijk op te lossen. Bij de omgevingsdiensten en de GGD-en heeft het veel moeite gekost om de eigenaren – de gemeenteraden – te overtuigen dat extra middelen nodig waren om de verwachte kwaliteit te kunnen blijven of gaan leveren. Veelal ontbrak daar een goede analyse van de oorzaak van het probleem, maar werd naar mismanagement gewezen, hoewel bij de start al gewaarschuwd was dat dit probleem[5] eraan zat te komen doordat onvoldoende middelen beschikbaar werden gesteld. Maar worden die middelen eenmaal verstrekt, dan is het in principe mogelijk om binnen een bestuursperiode ook resultaat daarvan te gaan zien.
Ook bij de organisatie van de publieke gezondheidszorg zien we dit, waar GGD’en op afstand zijn geplaatst met voor sommige taken echt te weinig middelen. De directeuren van die GGD’en proberen vaak hun juridische eigenaren (de gemeenten) zo veel mogelijk op afstand te houden. Ze doen dat om er niet te veel last van te hebben, want steun van deze eigenaren ervaren ze soms totaal niet. Vanuit het eigenaarsbeginsel bezien is dat echter niet verstandig omdat ze op deze manier het gebrek aan eigenaars-gedrag van de formele juridische eigenaren alleen maar versterken.
Voorwaarden voor invulling eigenaarsbeginsel
Om adequaat invulling te geven aan het eigenaarsbeginsel, is het allereerst nodig dat de eigenaar(s) zich van hun rol bewust zijn. Er is een management nodig met voldoende lange termijn oriëntatie om tegenwicht te kunnen bieden tegen onredelijke druk vanuit de opdrachtgever om tegen minimale kosten te werken. Het management moet de opgave en context van de organisatie goed genoeg kennen om te kunnen weten waar risico’s liggen en moet voldoende ingevoerd zijn om te weten wat de organisatie en de medewerkers nodig hebben. Een praktijk waarin (top)managers te frequent rouleren, helpt niet bij het invullen van het eigenaarschap. Een gebrek aan vernieuwing overigens evenmin.
Zin om mee te denken over deze beginselen? Of zou jij juist heel andere beginselen willen formuleren? Laat het ons weten! We gaan graag het gesprek aan en staan open voor kritische reacties en mee-schrijvers. Ook bent u welkom op 20 november 2023 bij het symposium dat wij hierover organiseren (deelname is kosteloos, aanmelden is noodzakelijk).
[1] Willink, J. en Babin, L. (2020). De auteurs beschrijven in hun boek niet specifiek hun militaire ervaringen, maar hun ervaringen als adviseurs bij overheden en bedrijven wel met verwijzing naar die militaire ervaringen.
[2] Strikwerda, Prof. Dr. J. De Nederlandse Corporate Governance Code
[3] Tjeenk Willink, H. “Groter denken, kleiner doen” (2018) en “Kan de overheid de crisis aan?” (2021) .
[4] Onder meer: Braak, H.J.M. ter, Koopman, E. en Bruggen, A. van (2017) “Democratie en verbonden partijen: Hoe kunnen verbonden partijen democratisch verankerd worden?” Tijdschrift voor Public Governance.
[5] Deelnemers aan deze diensten waren meestal geen voorstanders van de vorming daarvan en probeerden zo weinig mogelijk middelen mee te geven (aantoonbaar te weinig). Ze deden bovendien vaak hun best om de beste mensen zelf te houden en niet in de gezamenlijke uitvoeringsorganisaties te plaatsen. Daarmee hebben ze zelf veroorzaakt dat er binnen enkele jaren een kwaliteitsprobleem en een kostenprobleem ontstond. Die zelfkritische diagnose zijn we zelden tegengekomen.
Alinda van Bruggen
