Het systeemintegriteitsbeginsel
Bij iedere functie horen taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. In het publieke domein gaat het daarbij om taken van maatschappelijk belang en om publieke middelen die daarvoor beschikbaar worden gesteld. Dat legitimeert een normatieve blik op hoe met die taken en middelen wordt omgegaan. Wij bepleiten daarom een explicitering (en deels herwaardering) van een aantal algemene beginselen van behoorlijk organiseren voor het publieke domein, als normatief kader.
Terwijl de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een bekend kader zijn, dat individuele burgers en ondernemers beschermt tegen onredelijk overheidshandelen, ontbreekt een vergelijkbare set beginselen als het gaat om behoorlijk organiseren in het publieke domein. Bij algemene beginselen van behoorlijk organiseren in het publieke domein gaat het ons om beginselen die in acht genomen zouden moeten worden om de samenleving en de belastingbetaler te beschermen tegen ineffectieve en inefficiënte inzet van publieke middelen vanwege vermijdbare organisatorische missers. Wij willen een poging doen om samen met vakgenoten, op basis van ervaring, observatie en literatuur, te komen tot een set algemene beginselen van behoorlijk organiseren in het publieke domein.
Daartoe doen wij een voorzet in een tiental korte artikelen, bedoeld om discussie en reacties van vakgenoten en anderen uit te lokken. Op basis van deze voorzet en de reacties die daarop komen, organiseren we op 20 november 2023 een symposium. In het symposium vragen we de deelnemers om aanscherpingen, verdieping, nuancering en aanvullingen op de ‘algemene beginselen van behoorlijk organiseren in het publieke domein’-in-wording. De opbrengsten van dit symposium vormen de basis voor een nadere uitwerking in een boek, waarbij co-auteurs van harte welkom zijn.
Eerder schreven wij in dat kader over het contributiebeginsel, het verantwoordelijkheidsbeginsel, het tegenwicht-beginsel, het feedback-beginsel, het eigenaarsbeginsel, het logische prikkelbeginsel , het symmetrische macht-beginsel en het contingency beginsel.
In dit artikel gaan we in op een negende algemeen beginsel van behoorlijk organiseren voor het publieke domein, namelijk het systeemintegriteit-beginsel. Daarvoor gaan we eerst in op wat we verstaan onder een systeem.
Systeem: functionele eenheden in samenhang
Organiseren is altijd een kwestie van zowel structuur als samenhang aanbrengen, ofwel ‘knippen’ en ‘plakken’. Enerzijds dus het onderscheiden van verschillende functies met bijbehorende taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden en anderzijds het verbinden van die functies tot een effectief en logisch geheel: het systeem.
Het ‘knippen’ (functiedifferentiatie) creëert duidelijkheid binnen de organisatie of het systeem over wie wat moet en mag doen. Een goed gekozen en goed ingerichte structuur biedt een heldere taakverdeling maar ook overzicht en grip. Management en medewerkers weten dankzij de differentiatie in functies wat ze van wie mogen verwachten, waar te kijken en waar af te stemmen of te sturen. Duidelijk afgebakende taken maken het voor medewerkers mogelijk te weten wat van hen verwacht wordt, wat hun speelveld is en waarop zij worden afgerekend. Daarnaast maakt functiedifferentiatie het ook mogelijkheid om expertise en ervaring te ontwikkelen en goed of zelfs excellent te worden in je werk. Niet voor niets is functiedifferentiatie het eerste van de management principes die Henri Fayol al in 1916 beschreef[1].
Functiedifferentiatie brengt met zich mee dat ontwikkelen van specifieke kwaliteit en deskundigheid mogelijk is (tenzij te snel gerouleerd wordt) maar ook dat een overstijgende blik en samenwerking met anderen nodig zijn. Naast ‘knippen’ is ook ‘plakken’ nodig: het verbinden van de afzonderlijke onderdelen (functies, teams, afdelingen, directies) tot een samenhangend systeem.
Het weer effectief verbinden van de geknipte onderdelen vergt zowel iets van de organisatiestructuur en van processen als van mensen. Het is niet verbazend dat in veel vacatureteksten een zogenoemd T-profiel wordt gevraagd. Ook praktijken zoals het laten rouleren van managers (denk bijv. aan de ABD) dragen zeker bij aan overstijgende blik en vermogen tot samenwerking en sturen op systeemintegriteit, maar alleen als mensen lang genoeg op één plek blijven om ook de essentie van dat onderdeel in de vingers te krijgen.
Systeemintegriteit: gehanteerde procedures en systemen moeten unisone processen uitlokken
Door toepassing van functiedifferentiatie ontstaan functionele eenheden in een organisatie of systeem die tot op zekere hoogte een eigen werkwijze, eigen processen en eigen operationele logica ontwikkelen om hun taken te vervullen. Daardoor ontwikkelen eenheden specifieke kwaliteiten, effectiviteit en efficiëntie voor de eigen taken. Als eenheden echter louter optimaliseren voor de eigen opgave, zonder afstemming op de rest van de organisatie, kan dat leiden tot keuzes voor werkwijzen, afspraken of procedures die de werkwijze, afspraken of procedures van andere onderdelen in de organisatie verstoren of ondermijnen.
Het systeemintegriteitsbeginsel houdt in dat de in de organisatie gehanteerde systemen[2] unisone processen moeten uitlokken: processen die met elkaar harmoniëren.
Een voorbeeld van wat we daarmee bedoelen: overheden zeggen burgers maximaal te willen betrekken bij het ontwikkelen van hun beleid maar de praktijk is vaak anders. De ene eenheid formuleert het beleid ten aanzien van participatie. De andere heeft geen idee en doet iets totaal anders. Het bestuur stelt het vervolgens gewoon vast. We zien ook gemeenteraden die zeggen participatie na te streven, maar wanneer ze de opbrengst van participatie strijdig ervaren met hun eigen politieke agenda, besluiten ze ongegeneerd anders. De geloofwaardigheid van het bestuur wordt zo ondermijnd. Niet zelden wordt dat veroorzaakt door een onzorgvuldige vraagstelling en slordig verwachtingenmanagement in het participatieproces, waarbij de raad zichzelf niet vooraf de checkvraag gesteld heeft wat hij wil en kan doen met de opbrengst van een dergelijke inwonerpeiling. Wij ontwikkelden in opdracht van het ministerie van BZK samen met de gemeente Kampen een methode (THiNK!) om raden te helpen meer systematisch met participatie om te gaan. In workshops met raden bleek hoe noodzakelijk de checkvragen (zoals aangereikt in die methode) zijn om samenhangende keuzes te maken die een unisoon participatieproces uitlokken.
Onderlinge strijdigheid van afspraken, rollen, procedures en principes in (verschillende onderdelen van) de organisatie of het systeem moet worden vermeden. En als ze er toch zijn moet dat ingegeven worden door een duidelijke functionele betekenis en toegevoegde waarde. Publieke organisaties hebben meer dan andere organisaties opdrachten om strijdige doelen te realiseren. Keuzes daarbij moeten niet weggemoffeld worden maar transparant genomen en verantwoord worden. Eenheden moeten dus maatschappelijke doelen op hun eigen domein maximaal kunnen realiseren terwijl deze strijdig kunnen zijn met die van andere eenheden (waarover hieronder meer). Als de uiteindelijke besluitvorming vervolgens maar duidelijk en transparant georganiseerd is en verantwoord wordt.
Zoals bij alle beginselen van behoorlijk organiseren, lijkt het beginsel wellicht evident, maar kan het nog best lastig zijn om dat in de praktijk te brengen. De complexiteit van organisaties en stelsels maakt dat er in de praktijk vaak decentrale keuzes worden gemaakt voor werkwijzen, procedures en systemen die in het grotere geheel de systeemintegriteit bedreigen.
Systeemintegriteit in het geding – voorbeelden uit de praktijk
In de praktijk van alledag zijn tal van voorbeelden te vinden waar de systeemintegriteit in het geding komt. Te denken valt aan goedbedoelde – maar voor het vertrouwen in het systeem riskante – parallelle escalatieroutes. Regelmatig zien we dat in organisaties of binnen het publieke stelsel meerdere escalatieroutes parallel ingezet kunnen worden om beslissingen aan te vechten. Bijvoorbeeld bij de terechte inspanningen vanuit gemeenten, landelijke dienstverleners en Rijk om waar dat nodig is maatwerk te leveren aan kwetsbare huishoudens, bestaat het risico dat casuïstiek wordt voorgelegd aan een doorbraakteam of bij een bestuurder zonder dat daarbij gemeld wordt dat op dezelfde casus ook de route van bezwaar en beroep wordt gelopen. De casusbehandelaars in de doorbraakteams zijn daar over het algemeen wel alert op, maar op andere plekken creëert het bestaan van parallelle routes wel een risico voor de systeemintegriteit.
Of denk aan een probleem dat zich heeft voorgedaan rond de zogenoemde ‘alo-kop’, een probleem dat zich in de afgelopen jaren kon voordoen als iemand in het buitenland gehuwd was zich bij een gemeente liet inschrijven als gehuwd, terwijl de partner nog in het buitenland verbleef en niet over een BSN beschikte. De partner niet in het systeem worden geregistreerd vanwege ontbreken van een BSN. Als de betreffende inwoner dan kinderbijslag en een of meer toeslagen ontving, werd door het ICT-systeem automatisch berekend of er recht was op kindgebonden budget, waarbij mede bepalend is of sprake is van een eenouder gezin. Als in het systeem geen partner zichtbaar was werd daarbij door het systeem automatisch alleenstaande oudertoeslag aangevraagd. Dat die toeslag wordt aangevraagd werd niet aan de ouder gemeld. Als later de partner zich ook in Nederland inschreef en een BSN ontving, werd ineens zichtbaar in het BRP dat er al vanaf de aanvankelijke inschrijving wel een partner was en dat de aanvraag van de ALO-kop onterecht was, waarop terugvordering en boete volgden. Hier is de systeemintegriteit op twee manieren geschonden: ten eerste doordat het ICT systeem niet was ingericht om informatie die wel door de inwoner verstrekt was adequaat te registreren, waardoor de overheid op basis van een onjuist beeld ging acteren; en ten tweede doordat de aanvraag van de ALO-kop (alleenstaande oudertoeslag) geautomatiseerd gebeurde zonder medeweten van de betreffende inwoner, terwijl het systeem de inwoner wel verantwoordelijk houdt voor onterechte aanvragen.
Wel vaker komt de systeemintegriteit in het geding door strijdige paradigma’s in wetgeving, zoals tussen de Participatiewet en WMO2015. Doordat deze wetten op verschillende mensbeelden gebaseerd zijn, lokken ze heel verschillend gedrag uit bij degenen die belast zijn met de uitvoering ervan. Daardoor kunnen inwoners een groot verschil in bejegening ervaren wanneer ze voor een uitkering of bijstand contact hebben met de gemeente, of voor een ondersteuningsvraag op het vlak van de WMO: enerzijds een benadering vanuit wantrouwen en controle, anderzijds vanuit meedenken en vertrouwen. De Omgevingswet hanteert nog weer een ander mensbeeld en legt vanuit dat paradigma veel verantwoordelijkheid bij initiatiefnemers en omwonenden, vanuit een veronderstelling dat burgers in veel gevallen goed in staat zijn om bij strijdige belangen onderling tot redelijke oplossingen te komen.
Relatie systeemintegriteit tot tegenwicht- en symmetrische machtsbeginsel
Systeemintegriteit gaat erover dat voorkomen moet worden dat de op verschillende plekken in de organisatie of het stelsel gehanteerde processen en systemen, elkaars werking en de werking van het geheel ondermijnen[3]. Dat lijkt op het eerste gezicht misschien strijdig met het tegenwichtbeginsel en het symmetrische machtsbeginsel, maar gaat over iets wezenlijk anders.
Systemen en processen moeten elkaar niet tegenwerken (systeemintegriteit), maar dat is iets anders dan het organiseren van tegenwicht om te voorkomen dat onderdelen van de organisatie onder druk van het krachtenveld waarin zij opereren, uit koers raken. En het is ook iets anders dan het organiseren van tegenmacht om te voorkomen dat een enkele actor het krachtenveld kan domineren.
We weten dat het realiseren van systeemintegriteit niet eenvoudig is. Maar het is uiteindelijk essentieel voor het goede functioneren van de overheid. Systeemintegriteit is essentieel om het onderling vertrouwen binnen en het vertrouwen van de burger buiten niet te beschamen of te ondermijnen.
Zin om mee te denken over deze beginselen? Of zou jij juist heel andere beginselen willen formuleren? Laat het ons weten! We gaan graag het gesprek aan en staan open voor kritische reacties en mee-schrijvers. Ook bent u welkom op 20 november 2023 bij het symposium dat wij hierover organiseren (deelname is kosteloos, aanmelden is noodzakelijk).
[1] Fayol, H. Administration industrielle et générale, 1916.
[2] Met het woord ‘systemen’ bedoelen wij hier administratieve en ICT systemen, terwijl het ‘systeem’ in ‘systeemintegriteit’ betrekking heeft op het gehele systeem van functies en rollen in een organisatie of stelsel
[3] Monsma en Ter Braak hebben in “Choreografie van een gemeente, van bureaucratie naar menselijke maat” (Den Haag : SDU, 1996), een poging gedaan het organiseren van gemeentelijke organisatie te beschrijven.
Alinda van Bruggen
